Особенности публично-правовых форм участия граждан в местном самоуправлении (на примере г. Екатеринбурга)

Бахтигареева Э.Н.
email: elvinabakh12@yandex.ru

Сегодня исследование проблемы взаимодействия общества и власти является особенно актуальным, поскольку выстраивание эффективной коммуникации между субъектами политики выступает необходимым элементом демократического устройства современной России. Законодательно существует разделение на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в местном самоуправлении. Данное деление на два типа форм публично-правовой активности граждан обозначено в ФЗ №131 [1].

В соответствии с ФЗ №131 статьей 44, уставом муниципального образования должны определяться, помимо прочих вопросов, «формы, порядок и гарантии участия населенияв решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления» [2]. Ярким примером современного состояния института местного самоуправления является город Екатеринбург – экономический, деловой и культурный центр Уральского региона. Одним из проектов стратегического плана развития города является развитие гражданского общества и местного самоуправления [3]. В Уставе города указываются формы непосредственного осуществления населением МСУ и формы участия населения в МСУ [4].К первым относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву Главы Екатеринбурга.

Практика проведения местного референдума в Екатеринбурге (такая как признание вопроса, выносимого на местный референдум, соответствующим закону, регистрация инициативной группы, сбор подписей в поддержку проведения местного референдума, агитация по вопросам референдума, организация и проведение голосования, подведение итогов голосования) после 2000 г. отсутствует, как и голосование по отзыву Главы Екатеринбурга. Однако на территории области жителями муниципалитетов время от времени предпринимаются попытки решить значимые для них вопросы с использованием местного референдума.

Электоральная активность жителей Екатеринбурга на муниципальных выборах за последние 12 лет представлена на рисунке 1, в сравнении с участием в выборах регионального и федерального уровней. Синим цветом отмечены выборы муниципального уровня, белым – федерального и регионального. Показатели низкой явки на муниципальных выборах свидетельствуют о низкой степени заинтересованности граждан в местном самоуправлении.

Рисунок 1. Динамика электоральной активности населения г. Екатеринбурга с 2008 по 2018 г.

Некоторые исследователи отмечают такой парадокс, согласно которому гражданину легче получить информацию о Президенте РФ, депутатах Государственной Думы через центральные каналы СМИ, чем через местные каналы связи – например, информацию о деятельности представительных органов местного самоуправления. Следовательно, на муниципальном уровне проблема коммуникационного разрыва власти и общества приобретает еще более острый характер. Так, согласно рейтингу доверия политическим институтам, органам местного самоуправления доверяют меньше всех, за исключением институтов прокуратуры и полиции [5].

Далее необходимо перейти к рассмотрению форм участия населения в МСУ. По Уставу Екатериньурга к ним относятся правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, конференции граждан, муниципальная Общественная палата и другие формы. Согласно одному из исследований, наиболее востребованной и популярной формой участия являются обращения(в органы МСУ обращались 28,7% респондентов) [6]. В ходе того же исследования были выявлены проблемы в организации другой формы участия граждан в местном самоуправлении – публичных слушаний. Их проводят по вопросам, которые в законодательстве обозначены как обязательные для вынесения на общественное обсуждение. Проведенное исследование показывает, что в Екатеринбурге существует проблема организации общественных слушаний. Согласно исследованию, в них принимало участие всего 16,6% от числа опрошенных жителей города. Однако желание принять участие в публичном обсуждении выразили 72,2% респондентов. Данная разница между желаемым и реальными показателями участия связана, как отметили авторы исследования, с низкой эффективностью организации общественных обсуждений. Проблемными являются следующие организационные моменты публичных слушаний: место, время проведения; продолжительность; организация предварительного информирования граждан о предстоящих публичных слушаниях; регламент выступлений участников; критерии отбора заявок от физических и юридических лиц для выступления.

Организованными и структурными формами участия населения в МСУ выступают территориальное общественное самоуправление (ТОС) и Общественная палата города, которые являются каналами связи между органами местного самоуправления и населением.

В рамках ТОС жители города имеют право на самоорганизацию по месту жительства на части территории муниципального образования (в рамках подъезда или целого жилого дома, или группы таких домой, или микрорайона в целом, и т.д.) для реализации своих инициатив по решению местных проблем. ТОС осуществляется в следующих формах: собрания и конференции граждан, а также создание органов ТОС, которые избираются на собраниях и конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с Положением ТОС может осуществлять множество направлений деятельности, перечислим некоторые из них: разработка и реализация программы развития территории, защита прав и законных интересов жителей соответствующей территории, правотворческие инициативы, общественный контроль за состоянием территории, его безопасностью, благоустройством и т.д., информирование населения о решениях органов МСУ и иные полномочия [7]. На сегодняшний день в Екатеринбурге числится 46 ТОСов, из них 17 приостановили свою деятельность. Вторичный анализ социологического исследования показал низкий уровень развития ТОС в Екатеринбурге [8]. В первую очередь, органами власти не разработана стратегия развития ТОСов. Более 60 % опрошенных не информированы о существовании ТОСов по месту своего жительства. На официальном сайте Екатеринбурга информация о деятельности ТОС практически не представлена, отсутствуют открытые данные результатов их работы, а также иная информация, отражающая взаимодействие органов местного самоуправления и ТОСов.

По результатам исследования, проведенного научными сотрудниками УИУ РАНХиГС, 23,8% опрошенных жителей Екатеринбурга подтвердили наличие ТОС по месту своего жительства. Однако только 6,3% опрошенных принимали участие в их работе. Такую низкую активность населения в осуществлении территориального общественного самоуправления исследователи связали с недостаточной информированностью жителей города о деятельности ТОСов.

Вместе с тем исследование показало отсутствие официальных сайтов и других электронных площадок ТОСов в сети Интернет. Однако некоторые ТОСы ведут сообщества в социальной сети «Вконтакте», но количество подписчиков остается в пределах нескольких десятков пользователей. Кроме того, информации о деятельности ТОСа представлено достаточно мало.   На официальных порталах города актуальной информации о деятельности ТОСов также не представлено. Исследователи отмечают, что в городе также актуальна проблема отсутствия должной организации деятельности ТОС, когда у жителей возникают трудности при регистрации ТОС [9]. Таким образом, сегодня развитию ТОС не уделяется достаточного внимания, как с точки зрения информационного и коммуникационного, так и материального аспектов. В Екатеринбурге финансовая под­держка ТОС оказывается через ежегодное выделение субсидий из бюджета города на реализацию социально-значимых инициатив. До 2014 года конкурс проводился только среди органов ТОС, с 2015 года конкурс проводит­ся среди ТОС и НКО, а в 2016 году из 21 проекта только 2 представлены ТОСами [10].

Следующим организационно оформленным институтом взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью является Общественная палата муниципального образования. В его полномочия входит обсуждение широкого круга общественно значимых проблем и внесение предложений по их решению в органы местного самоуправления муниципального образования. Городская Дума определяет порядок формирования, количество членов, статус и порядок деятельности Общественной палаты. Следует отметить, что решения палаты носят рекомендательный характер. Она формируется из жителей города, имеющих постоянное место жительства в муниципальном образовании и достигших совершеннолетнего возраста.

В ходе анализа отчетов палаты за 2018, 2019 и 2020 годы, были выявлено следующее. В 2018 году было зарегистрировано 37 обращений граждан, в 2019 – всего 11. Согласно отчетам, деятельность Общественной палаты Екатеринбурга сводится к проведению различных конкурсов, круглых столов на социально значимые темы среди представителей общественности, участию в конференциях, рассмотрению обращений граждан и разработке рекомендаций органам местного самоуправления на основе выявленных общественно значимых проблем. Совместно с Избирательной комиссией Свердловской области Общественная палата Екатеринбурга проводила работу по разъяснению необходимости активного участия граждан в выборах Президента в 2018 году. Надо отметить, что частота обращений граждан в Общественную палату с каждым годом снижается, а участие членов Общественной палаты в общегородских и региональных мероприятиях сводится лишь к присутствию на данных мероприятиях. Анализ информационных ресурсов палаты показал отсутствие актуальной и систематической публикации результатов заседаний на официальном сайте Общественной палаты. В дополнение необходимо отметить также низкую активность работы палаты в социальных сетях. Отсюда следует, что деятельность данной структуры сводится к выявлению актуальных проблем горожан, а также проведению различных мероприятий творческого и научного характера. Помимо этого, Общественная палата Екатеринбурга в случае необходимости органам государственной власти или органам местного самоуправления может выступить каналом взаимодействия с населением в рамках определенной информационной кампании. 

Таким образом, в целом население Екатеринбурга в насто­ящее время является лишь потенциальным субъектом местного само­управления. В качестве факторов низкой гражданской активности иссле­дователи выделяют недоверие к местной власти, низкую оцен­ку деятельности ее органов, специфику восприятия гражданами мест­ного самоуправления и слабую информированность о его сущности и возможности участия в решении вопросов местного значения. Основными проблемами взаимодействия органов местного самоуправления Екатеринбурга с общественностью являются низкая эффективность деятельности органов местного самоуправления в вопросах организации публично-правовых форм участия граждан в местном самоуправлении, отсутствие высокого уровня обратной связи. Кроме того, существует проблема низкого уровня участия граждан в решении вопросов местного значения с использованием законных институализированных механизмов, низкий уровень цифровизации и информационной открытости организационных форм участия граждан в местном самоуправления.

Мы полагаем, что такой крупный город, как Екатеринбург, особенно нуждается в развитии локальных управленческих структур.  В частности, одной из серьезных мер по развитию местного самоуправления в городе может стать активное развитие и поддержка территориального общественного самоуправления. Данная мера позволит оперативно привлекать общественность к обсуждению проектов в рамках территориальной части города, к общественным слушаниям, к локальным проектам по благоустройству дворов, районов, созданию инфраструктуры. В свою очередь, представителям ТОС необходимо быть информированными о принципах деятельности ТОС, в том числе об информировании граждан о результатах своей работы и их привлечения с использованием всевозможных информационных инструментов.