Коренные народы Арктики: самостоятельные политические акторы или заложники интересов Арктических государств?

Аллаяров Рустамбек Алишер угли
e-mail: rustam20_04@mail.ru

Коренные народы тысячелетиями жили в Арктическом регионе [7]. Для этих людей вопросы, касающиеся их прав и свобод, означают не только выживание, но и право самим определять своё будущее. Под этим также подразумевается сохранение их самобытной культуры, условий жизни и традиции. В данном ключе актуальным остаётся вопрос комплексного управления таким особым регионом, в котором проживает множество различных народностей с собственными интересами, что несомненно является сложной задачей.

Цель исследования состоит в том, чтобы определить степень участия коренных народов в разработке политики по различным вопросам в рамках Арктического Совета в качестве независимых политических акторов.

В рамках поставленной цели, были определены следующие задачи:

• Рассмотреть понятия «территория», «пространство», «политический актор»;
• Проанализировать нормативные документы определяющие права аборигенов;
• Определить положение коренных народов Арктики как политических акторов;
• Рассмотреть термин «самоопределение» в контексте коренных народов;
• Определить степень самостоятельности постоянных участников АС в качестве политических акторов.

Вопросы, связанные с политикой в отношении коренных народов, были рассмотрены в исследованиях зарубежных ученых Карена Шоу, Шерил Лайтфут, и многих среди многих других. Среди отечественных экспертов данная проблематика рассматривалась в работах Лукачевой Н., Соколовой Ф., Лукина Ю.Ф., Белицына В.Н. и других.

В качестве концептуальной основы исследования был выбран авторский подход, который составляет симбиоз парадигм теории международных отношений и постколониальной теории. В статье будут рассмотрены некоторые проблемы, с которыми коренные народы сталкиваются сегодня в роли политических акторов сквозь призму вышеуказанных теоретических концепций. В частности, будет рассмотрен вопрос того, как эволюция территории и суверенитета повлияла на нынешнее включение коренных народов в качестве политических акторов в международную политическую арену.

На сегодняшний день попытки «управлять» Арктикой предпринимаются Арктическим советом (далее – АС). Данная площадка уникальна тем, что в ней представлены как арктические государства (Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и Соединенные Штаты Америки, также известные как «арктическая восьмерка»), так и организации коренных народов арктического региона. Кроме государств-членов и представителей коренных народов, в состав АС входят наблюдатели, а также межправительственные или межпарламентские организации и неправительственные организации [18].

Одной из особенностей АС является то, что она отводит отдельную роль коренным народам, которая дала последним возможность принимать участие в деятельности организации как самостоятельным политическим акторам в виде постоянных участников.          Данный статус дает им право на комплексное консультирование по всем предложениям, выдвинутым государствами-членами, даже в тех случаях, когда решения принимаются исключительно арктическими государствами. Кроме того, их положение также дает им фактическое право вето в рамках АС, при условии, что все члены выступят единогласно [12].

В этой связи подобную структуру можно рассматривать как вызов традиционному пониманию политических прав [17]. Некоторые ученные даже называют подобную практику формирования политики АС революционной [12].

Однако, несмотря на привилегированное положение и задекларированные права коренных народов в АС, существуют проблемы препятствующие реализации их прав. Исследования Кнехта показывают, что аборигенам не хватает как финансовых средств, так и человеческого потенциала, необходимого для участия в заседаниях Совета в той же степени, что и государства-члены, и наблюдатели [11]. Вместо этого постоянные участники полагаются на взносы государств-членов, а также наблюдателей [7]. Кроме того, исследования показывают, что рабочие отношения в Совете между группами коренных народов и их родными штатами могут быть сложными. Согласно выводам Микаэлы Луизы Кут из Исландского университета, коренным народам легче реализовывать свою политическую повестку дня, если она соответствует повестке дня их родных государств.[7]. Исследование Кута показывает, что такая структура ставит коренные народы в зависиоме положение, что, в свою очередь, ставит под сомнение уровень независимого участия коренных народов в АС [7].

Выводы Кнехта, Кута, а также Линдрота и Синеваары-Нисканен указывают на то, что участие коренных народов в Арктическом совете постоянных членов не несут практической пользы. Эти выводы в совокупности вызывают обеспокоенность по поводу того, действительно ли постоянные участники вовлечены в деятельность Арктического совета в качестве независимых политических субъектов.

Коренные народы и государство

Рассматривая вопросы о политических акторах и нормативной структуре современного мира, можно обратиться к вестфальской государственной модели, восходящей к 1648 году, однако прежде всего следует рассмотреть и дать определение понятию «политический актор».

Наиболее полным определением, по мнению автора, является определение данное Йелем Х. Фергюсоном и Ричардом У. Мансбахом в работе о «политиях». В своих исследованиях Фергюсон и Мансбах рассматривают политическую систему целиком, без выделения политики отдельных государств. Их теория представляет собой попытку понять мир организованной политики [9]. Фергюсон и Мансбах критикуют модель вестфальского государства, которую многие считают анахроничной. Кроме того, они утверждают, что «Политика (или политическая власть) есть способность мобилизовать людей и их ресурсы для достижения политических целей, то есть для удовлетворения ценностей путем институционализации и формирования иерархии (лидеры и избиратели)» [9]. Это, в свою очередь, дает возможность установить власть над определенной областью, то есть людьми и их ресурсами, а также пространством, которое занимают эти люди. Пространство, согласно Фергюсону и Мансбаху, — это другое название территории, которое, по их мнению, лучше подходит для современного времени, поскольку оно включает в себя такие явления, как финансовый рынок или даже «киберпространство» [9].

Таким образом рассматривая в данном контексте понятие «политический актор» можно вывести следующее определение: Политический актор – это субъект, обладающий способностью мобилизовать людей и ресурсы на территории, занимаемой этими людьми. При рассмотрении вопроса о вовлеченности коренных народов Арктики как политических акторов в процессы деятельности АС, будет использоваться данное определение.

Возвращаясь к вестфальской системе, можно отметить, что данная модель была сформирована на основе Вестфальского и Оснабрюкского мирных договоров, которые дают государствам право осуществлять юридическую и политическую власть на своей территории. Вопрос о том, насколько вестфальская государственная модель продолжает влиять на современное общество остается дискуссионным, однако правовая основа государственности осталась практически неизменной с XVII века [4]. Более того, данная модель закрепляет, так называемую, «триаду» институциональных основ, которые в той или иной степени являются актуальными и по сей день. Это баланс сил, дипломатия и международное право [4].

Однако в то же время, данная модель не дает четкого определения понятий «территория» и «пространство».

По мнению английских ученых Эндрю Вуда и Эндрю Джонаса, «территория» — это пространство организованное, и контролируемое человеческим обществом [2], а «пространство» можно понимать как измерение, на которой осуществляется власть государства. По словам Стюарта Элдена, автора книги «Рождение территории» [8], «территория» или «пространство» — это больше, чем просто земля. Он считает, что при объяснении термина «территория» большинство исследователей исключает историческое измерение, либо вовсе не исследуют условия возможности существования такой структуры [8]. В течение многих лет государства не рассматривали значение «территории» в отношении своих коренных народов и поэтому коренные народы лишились своей земель, суверенитета и утратили многие из своих законных прав [13]. Даже несмотря на то, что в современном мире есть признаки упадка вестфальской государственной системы в силу появления более либерального подхода к организации государственности, государства остаются доминирующим субъектом международного правопорядка и теми, кто составляет законы [6]. В данном контексте вопрос о том, кого должно защищать международное право отдельных лиц — в соответствии с международным правом в области прав человека — или в первую очередь интересы государства, является предметом споров. Те, кто твердо верит в государственный суверенитет, утверждают, что международное право должно защищать государственный суверенитет, внутреннюю юрисдикцию и принцип невмешательства [6]. Оппоненты, однако, считают международное право основанным на консенсусе и справедливости по отношению к людям [6]. Некоторые ученые в области политики коренных народов утверждают, что государства должны защищать права своих коренных народов. Моника Теннберг, например, считает, что «признание политических прав коренных народов следует понимать как практику государственной власти» [20]. Шерил Лайтфут соглашается, выступая за государственную защиту от дискриминации коренных народов, а также защиту их культуры и образа жизни [14]. Однако защита — или вовлечение их в политический процесс со стороны государства, не всегда работает. По словам ученого Одри Симпсона, вместо защиты интересов аборигенов национальные государства имеют тенденцию обозначать коренные народы как этнические меньшинства того же государства [14]. Таким образом государства пытаются включить коренные народы в общество, как и других граждан путем изменения их статуса. Однако этнический статус не гарантирует включение в политический процесс [1].

Право на самоопределение и нормативная база

Основополагающим документом Арктического совета является «Оттавская декларация», в которой изложены главные положения АС с учетом интересов коренных народов. В частности, документ включает три ключевых параграфа, касающихся коренных народов.

В документе говорится, что Совет должен:

«(…) предоставить средства для развития сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами с привлечением общин коренных народов Арктики (…)» [3].

«Категория постоянного участника создана для обеспечения активного участия и всесторонних консультаций с представителями коренных народов Арктики в Арктическом совете» [3].

«(…) желая в дальнейшем предоставить средства для продвижения деятельности кооперативов для решения арктических проблем, требующих циркумполярного сотрудничества, и обеспечить всесторонние консультации и полное участие коренных народов и их общин (…)» [3].

Таким образом Оттавская декларация стала фундаментальным документом, в котором изложены главные положения АС с учетом интересов коренных народов.

На сегодняшний день в общей сложности существует четыре ключевых международных договора действующих в отношении прав меньшинств и аборигенов, в том числе Арктики:

1. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов (2007 г.)
2. Конвенция МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (1989 г.)
3. Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.)
4. Европейская хартия региональных или Языки меньшинств (1992 г.)

В рамках данной статьи основное внимание будет уделено двум из вышеперечисленных договоров, так как их содержание в большей степени затрагивают выбранную проблематику.

Чтобы объяснить правовой статус коренных народов сегодня, необходимо для начала рассмотреть термин «самоопределение» и то, как он объясняется в договорах. Вопросы территорий и суверенитета являются одним из ключевых для коренных народов. В 2007 году Организация Объединенных Наций приняла Декларацию о правах коренных народов (ДПКН), тем самым задокументировав их право на самоопределение. В рамках данного права аборигены могут свободно определять свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие» [14]. Такое, довольно позднее, признание прав коренных народов в международном контексте можно рассматривать как результат упорной работы движений коренных народов [17]. Потребовались годы переговоров, чтобы реализовать декларацию. Сам процесс принятия документа прошел с возражениями со стороны Канады, Австралии, Новой Зеландии и США [14]. Все четыре страны выступили против прав на землю и самоопределения, именно эти два вопроса и по сей день составляют основу разногласий между государствами и коренными народами, так как признание их прав рассматривается как угроза национальному суверенитету и территориальной целостности [13]. Как бы то ни было, ДПКН не имеет обязательной юридической силы, даже несмотря на то, что является международным соглашением в области прав человека [14].

Другим юридически обязывающим механизмом защиты прав коренных народов является Конвенция МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни.  Из стран «арктической восьмерки» только Норвегия и Дания ратифицировали документ. Финляндия и Швеция отказались от ратификации в силу несогласия со статьями 14 и 15, которые касаются прав на землю [13].

Выйдя на международную повестку дня, как в случае с договором ДПКН, коренные народы нашли способ защитить свои интересы. Исследователи Марджо Линдрот и Хайди Синеваара-Нисканен объясняют, что таким образом организации коренных народов стали нести ответственность за создание своей собственной политической программы [15]. Российский эксперт в данной области Наталья Лукачева, аналогичным образом подчеркивает, что коренные народы добиваются прогресса в достижении как более правового, так и политического статуса на международной арене. Тем не менее, юридическая ясность в отношении легитимности организаций коренных народов на мировой арене, по мнению Лукачевой, недостаточна, как и юридическое определение понятие «самоопределение». В то же время, ученный из Лапландского университета Моника Теннберг отмечает, что хотя участие и представительство в международном контексте расширяют права коренных народов на самоопределение, правоспособность прав организаций коренных народов по-прежнему ограничена из-за государственного регулирования различных внутренних правовых мер и практик. [20]. В целом данный вопрос требует отдельной тщательной проработки, поскольку нельзя ожидать, что национальные государства будут решать вопросы, связанные с их коренными народами, на международной арене, когда у них есть собственная повестка дня [15].

Коренные народы как политические акторы в Арктическом совете

На момент создания Арктического совета в 1996 году, главными действующими участниками были определены страны «Арктической восьмерки». Вопрос участия коренных народов в рамках АС, страны участники обсудили на завершающем этапе переговоров по будущей структуре совета. Стоит отметить, что на тех переговорах США дали понять, что они предпочли бы, чтобы постоянные участники были равны наблюдателям [12]. Сегодня Арктический совет служит форумом, на котором подчеркивается осведомленность о политике коренных народов [15]. Многие ученые и эксперты считают АС хорошим примером того, как включить коренные народы в международную политическую арену [12]. Линдрота и Синеваары-Нисканен, отмечают, что постоянные участники выразили положительно оценили взаимодействие постоянных членов АС с государствами-членами, а также высоко оценили потенциал вытекающего из этого партнерство [15]. Однако структура Арктического совета и нормотворческие механизмы отличаются от внутренних законодательных механизмов стран-участников, которые в конечном счете определяют процесс принятия решений [12]. В действительности постоянные участники приглашаются за стол переговоров, а также в Рабочие группы, Целевые группы и Экспертные группы, но, когда дело доходит до юридических и юрисдикционных вопросов, их намеренно исключают.

На сегодняшний день, несмотря наличие множества опубликованных исследований, посвященных изучению коренных народов, работ, посвященных рассмотрению их в качестве политических акторов в Арктическом совете, практически нет. В большинстве опубликованных источников близких к данной теме, непосредственно сама проблематика рассмотрена на довольно поверхностном уровне, что не даёт полного представления на текущее положение дел.

Среди наиболее, ценных в рамках данной статьи, можно выделить работу Микаэлы Луиза Кут, — студентки магистратуры Исландского университета, которая провела исследование, в ходе которого была, рассмотрела роль постоянных участников в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды. Часть ее выводов была опубликована в «Ежегоднике Арктики за 2016 год». Ее исследование было построено на интервью с людьми, представляющими аборигенов или работавшими вместе с коренными народами в Арктическом совете. Результаты данной работы помогают оценить отношение постоянных участников АС на работу, проводимую в Совете. Например, все опрошенные Постоянные участники считают, что «сохранение натурального образа жизни» является их приоритетом с точки зрения принятия экологических решений. Кроме того, один из опрошенных сообщил, что финансирование коренных народов сильно различается, в зависимости от стратегий и государственной политики арктических стран [7].

Таким образом рассматривая место и роль коренных народов в Арктическом Совете, а также степень их вовлеченности можно отметить, что их права, закрепленные в международных документах в большинстве случаев, игнорируется. Несмотря на то, что аборигенам предоставлен особый статус, в виде постоянных участников форума, практическое их членство ограничивается вопросами «мягкой силы» — таких как экология, культура, туризм и т. д. В то же время вопросы их территориальной автономии, самоуправления и суверенитета даже не обсуждаются. Проведенный контент и ивент анализ показывают, как государства стремятся не допустить практической реализации закрепленных прав коренных народов. Всё это объясняется естественными причинами – защита суверенитета и государственных интересов. В этой связи ужесточается спор о том, кого должно защищать международное право отдельных лиц — в соответствии с международным правом в области прав человека — или в первую очередь интересы государства.