Как поделить речной ресурс? Особенности правового режима международных рек

Ишмухаметов Эмиль Рамилевич
emilishm@gmail.com

Введение.

Водные ресурсы, к числу коих относятся и системы многочисленных рек, были и остаются ключевым природным богатством для человечества. В древнейшие времена речные долины служили местом для поселений, где люди шаг за шагом осваивали предоставляемыми реками возможности и приспосабливали их к своим хозяйственным нуждам.  Возникли целые «речные» цивилизации», такие как Древний Египет (река Нил), Месопотамия (реки Тигр и Евфрат) и др. Уже в те далекие времена человек находил рекам широкое применение: активно использовал их в качестве торговых артерий и просто транспортных путей; вовлекал в процесс ведения сельского хозяйства за счет создания ирригационного земледелия. Сегодня к этому списку можно прибавить, например, применение энергетического потенциала рек на гидроэлектростанциях. Вспомним, наконец, что именно речная вода обеспечивает существование всех живых организмов. Поэтому трудно преувеличить ценность данного ресурса, что хорошо понимают не только отдельные люди, но и целые государства.

При этом важно заметить, что как раз-таки из-за осознания ценности речных богатств страны и народы не всегда способны прийти к общему согласию по поводу обладания ими. Связано это с тем, что с точки зрения географического положения речных бассейнов все реки условно можно делятся на две большие группы. В первую входят те, что протекают в пределах границ одной страны. Они называются национальными и относятся ко внутренним водам государства. Таких рек подавляющее большинство на нашей планете. Однако есть и вторая группа рек, бассейн которых принадлежит территории не одного, а сразу нескольких государств. В таком случае мы имеем дело с т.н. международной рекой. Ввиду своего расположения она затрагивает интересы двух и более сторон и может выступать в качестве объекта их взаимоотношений.

Споры об определении правового статуса международных рек и режима их регулирования ведутся до сих пор, и такая неопределенность зачастую приводит к конфликтным ситуациям на мировой арене. Так, уже не редкостью стало явление «водных войн», особенно распространенных в ближневосточном регионе (конфликт Эфиопии, Египта и Судана вокруг вод Нила как наиболее яркий, но, к сожалению, не единственный пример). Но одними только «водными войнами» проблемы здесь не ограничиваются. Не менее важен тот факт, что даже в мирных, на первый взгляд, условиях может иметь место эксплуатация речных ресурсов и загрязнение вод одним из прибрежных государств. Что, в свою очередь, будет представлять прямую угрозу экологическим, экономическим и иным интересам других игроков, имеющих доступ к течению той же реки (особенно если они находится ниже по течению от стороны-загрязнителя). Как итог, вновь велика вероятность получить ситуацию осложнения в международном взаимодействии.

Дополнительные трудности возникают при определении того, нормам какого права – национального или международного – должен быть отдан приоритет в процессе установления правил пользования реками. Наличие подобной проблемы и отсутствие четкого механизма ее юридического разрешения делают вопрос о правом статусе международных рек особенно актуальным на сегодняшний день. В рамках данной статьи будут рассмотрены положения по режиму пользования международными реками, существующие в праве на текущий момент.

Краткая история вопроса

Но перед тем, как рассматривать ситуацию дня сегодняшнего, будет полезным кратко взглянуть на проблему в историческом разрезе. Так мы поймем, чего уже удалось достичь в международном праве по такому непростому вопросу. Истории известно несколько попыток решить «речную задачу», мы обратимся к некоторым наиболее важным, на наш взгляд. Уже в XII веке итальянские города-государства заключают Феррарский пакт по урегулированию пользования реками, который разрешал подписавшим сторонам свободное плавание по реке По. История России знает похожее соглашение и того же, кстати, периода. Речь идет о договоре между Смоленском и прибалтийскими городами от 1229 года. По данному документу, городам-подписантам дозволялся свободный проход по Западной Двине.

Чаще всего в научной литературе в качестве точки отсчета для определения статуса международных рек приводится Заключительный акт Венского конгресса 1815 г.  Акт провозглашал Рейн международной рекой (один из первых случаев официального признания такого статуса для реки), открытой для торгового судоходства всех стран, а прибрежные государства должны были совместно регулировать плавание судов. С тех пор появилось множество двусторонних и многосторонних соглашений, определяющих порядок использования международных рек: Конвенция о судоходстве по Рейну 1868 г., Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г., Договор о сотрудничестве в Амазонии 1978 г. и др. К некоторым из них мы еще обратимся позже.

Важно заметить, что подобного соглашения универсального характера в международном праве до сих пор нет, и выработка какого-либо единого кодифицирующего акта по-прежнему остается делом будущего. Конечно, некоторые общие международные договоры уже имеются, но они либо затрагивают только конкретный вопрос (Конвенция о праве несудоходных видах использования международных водотоков 1997 г.), либо носят рекомендательный характер (Хельсинские правила использования вод международных рек 1966 г. и заменившие их в 2004 г. Берлинские правила о водных ресурсах – они тоже еще не раз промелькнут в данной работе). Поэтому в основном правовой режим международных рек определяется международным обычаем, устоявшейся практикой или договорами локального, еще реже регионального характера. И этот факт мы рассматриваем в качестве первой особенности правового статуса международных рек, свойственной всем водотокам из данной категории.

Виды международных рек

Подобно рекам вообще, международные реки также не представляют собой единую, целостную группу. Как правило, в научной литературе приводится их внутреннее разделение на три самостоятельные категории: собственно (или непосредственно) международные, трансграничные и пограничные реки.  Известный отечественный ученый-правовед И.И. Лукашук в своем учебнике дает следующее общее определение международных рек: «Международные реки – это реки, протекающие по территории нескольких государств или разделяющие их территории». Для непосредственно международных рек характерно то, что они судоходны и имеют прямой выход в море. Реки, протекающие по территории двух и более государств, но без выхода к морю, обычно обозначаются как транснациональные. Встречаются и другие их названия: многонациональные, региональные (гораздо реже). Наконец, пограничные реки, как следует из их названия, – те, что протекают по государственной границе, то есть выступают разделителем территории нескольких государств. По представленным определениям нетрудно заметить, что такое деление на виды во многом пошло от географического фактора. А это, в свой черед, послужило основой для выделения отличительных черт их правового режима. Об особенностях и более подробных характеристиках каждого вида международных рек будет рассказано ниже.

Общие черты правового режима международных рек и необходимость приходить к общему согласию

Приступим к рассмотрению правого режима международных рек в общем и каждого их типа по отдельности. Как уже было сказано, международные реки выступают объектом правоотношений между несколькими государствами, и последние имеют здесь определенный набор прав и обязанностей. Каждому прибрежному государству принадлежит соответствующий участок реки, являющийся частью национальной территории. В совокупности участки формируют единую водную систему. Важно понимать при этом, что государства не являются абсолютно суверенными в вопросе распоряжения своим участком, что будет еще подробнее объяснено ниже при разговоре о Конвенции ГА ООН 1997 года.

Интересно, что на сегодняшний день право не обязывает прибрежные страны составлять совместный договор об урегулировании правого режима реки. Существующие принципы международного права уже ведут к появлению прав и обязанностей прибрежных государств при самом только факте протекания реки через их территорию, без дополнительных договоренностей. И тем не менее стоит признать, что бывает удобно и даже порой необходимо приходить к некоторому соглашению по вопросу регулирования режима использования международных рек в целях судоходства, добычи ресурсов и т.п. Но почему это удобно и необходимо, и почему вообще в доктрине международного права отвергается абсолютный суверенитет государств в вопросе свободного пользования своим участком? Часть ответа на этот вопрос будет дана сейчас, часть – в рассмотрении аспекта несудоходного речного использования.

 Приход к общему и закрепленному согласию по вопросу международных рек представляется важным и нужным по крайней мере по одной простой причине — соответствующие договоренности позволяют избежать случаев злоупотребления своим правом на использование собственного участка одной из сторон. Ведь международная река – это не просто совокупность отдельных частей и зон интересов нескольких государств. Река прежде всего – это единая система, и состояние одного из ее элементов обязательно скажется на состоянии целого. А теперь представим, что одно из прибрежных государств до такой степени исчерпывает возможности международной реки на своем участке (к примеру, за счет переизбытка мусора и иных вредных выбросов в воду), что она просто становится непригодной для судоходства, торговли, жизни речных организмов и ведения хозяйственной деятельности. В таком случае пострадают по крайней мере все прибрежные государства (как минимум, расположенные ниже по течению международной реки), чьи участки также придут в негодность. А если река имеет ключевое международное значение, то есть основания говорить об угрозе для других, неприбрежных государств.

Также и с удобством – из-за большого разнообразия правил регулирования отдельных участков одной и той же реки велика вероятность возникновения путаницы между государствами и проплывающими судами. Именно поэтому соглашения и иные договоренности соседних государств по вопросу использования международных рек, как и попытки подчинения рек единым правилам и режиму, имеют смысл в регулярном воплощении в международной практике.  Приход к консенсусу самими государствами во многом упрощает вопрос регулирования ее правового режима и предотвращает возможные конфузы в будущем.

Специфика правового статуса собственно международных рек

Знакомство с особенностями правовых режимов собственно международных и трансграничных рек мы увяжем с разницей правового регулирования вопросов по международной реке в зависимости от целей ее использования. Демонстрацию прямой связи правового режима определенного типа международной реки и целей ее использования мы начнем с рассмотрения собственно международных рек и вопроса судоходства. Напомним, что собственно международные реки пересекают территорию нескольких государств и имеют выход в море. Третий и очень важный их признак – наличие возможности для осуществления регулярного судоходства, навигации. Посмотрим, каким образом регулируется вопрос пользования рекой в судоходных целях. Это позволит нам разобраться с правовым режимом собственно международных рек.

По общему правилу режим плавания по международной реке устанавливается прибрежными государствами. Для них действует ключевой принцип свободы судоходства. Суть принципа свободы судоходства заключается в том, прибрежные страны договариваются о свободном проходе своих судов через участки рек, принадлежащие другим прибрежным государствам. Иностранные суда обязаны соблюдать правила и законы, установленные прибрежным государством на его участке реки. Водные суда имеют право не только на свободный проход по реке, но и также на заход в порты, погрузку и выгрузку, посадку и высадку пассажиров. Часто в случаях, когда международная река имеет особо важное значение для прохода судов большого числа стран, прибрежные государства распространяют принцип свободы судоходства на торговые суда без дискриминации флага. Это положение является именно правом, но никак не обязанностью прибрежных стран. Как правило, они придерживаются его выполнения, однако здесь не обошлось без нюансов.

В качестве примера ограничения свободы судоходства для неприбрежных государств можно привести Дополнительный протокол №2 от 1985 года к Мангеймской конвенции о судоходстве по Рейну 1868 года. Протокол гласил, что судно неприрейнского государства для плавания должно было быть освидетельствовано в одной из прирейнских стран (данное ограничение было снято Дополнительным протоколом №7 от 2002 года, однако представляет для нас интерес как пример). Советский исследователь Б.М. Клименко уточняет, что «у прибрежных государств, очевидно существует внедоговорное право претендовать на судоходство по международной реке». Это положение, согласно его словам, было характерно прежде всего для советской доктрины международного права. Однако ограничиваться одной только советской доктриной было бы неправильно: описанный выше принцип был подтвержден Хельсинскими правилами еще в 1966 году. При этом уже в первой статье документа указывается, что изложенные в нем нормы применяются только в том случае, «если иное не предусмотрено конвенциями или соглашениями между государствами бассейна или установившимся между ними обычаем». Хельсинские правила носили скорее рекомендательный характер, а это значит, что приоритет в решении вопроса оставался на локальном уровне, о чем и говорит нам первая статья.

Другим ярким примером соглашения по вопросу совместного владения судоходной собственно международной рекой является Белградская Конвенция о режиме судоходства на Дунае от 1948 года. Конвенция объявляет свободу навигации для всех граждан, торговых судов и граждан всех государств, провозглашает равенство в вопросе условий судоходства, торговых и навигационных сборов. В то же время вводился запрет на проход военных судов иностранных государств, а для придунайских держав военное судоходство могло осуществляться только по договоренности с прибрежным государством. В целях контроля за соблюдением положений Конвенции предусматривалось учреждение специальной Дунайской комиссии.

Правовой режим трансграничных рек и вопрос несудоходного речного использования

Теперь перейдем к аспекту правового режима трансграничных рек и регулирования несудоходного речного использования. Эти вопросы тесно связаны, но мы рассмотрим их раздельно. Объяснение такого решения будет дано в части о трансграничных реках.  А сейчас обратимся к несудоходному использованию международных рек, которое имеет свои особенности. Оно может быть охарактеризовано как процесс вовлечения речных ресурсов в сельскохозяйственную, промышленную и иную деятельность государств, не связанную напрямую с проходом судов по реке и навигацией.

С целью регулирования рассматриваемого вопроса Генеральной ассамблеей ООН в 1997 году была принята Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков. Еще до принятия Конвенции эти воды рассматривались преимущественно в качестве общего природного ресурса прибрежных государств. Можно встретить упоминание о комплексном использовании вод бассейна, которое Б.М. Клименко определяет как «такое рациональное водопользование, при котором учитываются потребности и возможности различных видов водопользования на различных участках международного речного бассейна». И Конвенция подтверждает единство и общность этого ценного ресурса для интересов прибрежных государств. Кроме того, в Конвенции был закреплен принцип справедливого использования речных вод, вводящий некоторые ограничения в праве прибрежных государств на эксплуатацию международной реки по своему усмотрению. Это положение прямо соответствует пониманию суверенитета как категории, существующей не в абсолютном виде, а предполагающей наличие определенных ограничений в осуществлении суверенных прав. Уже в 1969 году Клименко считал такое понимание суверенитета «современным», а существование абсолютного суверенитета прибрежных государств в отношении использования международными реками он вообще отрицал. Свобода совершения действий суверенным государством не является бесконечной и не должна нарушать суверенитет других государств. То есть мы напрямую сталкиваемся с основным принципом международного права о суверенном равенстве государств и уважении прав, присущих суверенитету. Мы специально так подробно остановились на этом моменте, который необходимо было прояснить в контексте рассмотрения правого режима международных, и в особенности трансграничных, рек.

Итак, Конвенция 1997 закрепляла принцип ограничения прав на несудоходное использование вод международных водоемов. Данный принцип предусматривает отказ от односторонних действий прибрежных государств в отношении реки (изменение точки пересечения границы потоком речных вод, загрязнение и т.д.), которые могли бы нанести вред всей речной системе и затронуть интересы других прибрежных государств. Эксплуатация речных ресурсов должна быть разумной, то есть учитывать и предусматривать все экологические, экономические последствия хозяйственной деятельности. Странам следует брать в расчет интересы остальных государств, имеющих доступ к течению международной реки. Лукашук указывает на то, что «любой способ использования реки не должен наносить ущерба законным интересам другого прибрежного государства». Как раз это условие предопределяет необходимость во взаимном сотрудничестве по вопросу речной эксплуатации: прибрежным государствам требуется не только по отдельности, но и совместно принимать все необходимые меры с целью сохранения международной реки и ее богатств. Формой сотрудничества выступают двусторонние и многосторонние соглашения.

Сегодня в условиях повышения значения именно несудоходного аспекта использования международных вод принцип установления определенных рамок в суверенном праве прибрежных государств распоряжаться собственным участком международной реки приобретает особую актуальность и важность. И принцип этот, как мы выяснили, прямо вытекает из основного принципа международного права о суверенном равенстве государств.  

Теперь разговор пойдет конкретнее о трансграничных реках. Мы уже определили, что такие реки проходят через территорию нескольких государств. Однако одной только этой характеристики было бы недостаточно для описания их правового режима. В научной литературе часто встречается положение о том, что трансграничные реки не имеют выхода к морю, чем отличаются от судоходных международных рек, в море впадающих. Согласно Ст. 1 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., если трансграничные воды (и трансграничные реки в том числе) «впадают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между токами, расположенными на линии малой воды на их берегах». То есть даже в случае выхода в море река, признанная трансграничной, имеет ограниченный предел своего бассейна. Конвенция также обговаривает интересный момент с приморскими государствами-сторонами договора. Если они затрагиваются трансграничным воздействием, то по согласию прибрежных сторон имеют право принимать участие в работе совместных органов, созданных для регулирования режима трансграничных вод.

Обычно к категории трансграничных рек относят именно несудоходные реки, либо же те, которые используются для судоходства местного значения.  Поэтому для выделения особенностей правового режима трансграничных рек стоит рассматривать, прежде всего, основные положения в правовом регулировании пользования международными реками для несудоходных целей. Все это уже было проделано несколькими абзацами выше, так что не станем дублировать имеющуюся информацию. И все-таки важно понимать, что прибрежные государства могут использовать в несудоходных целях не только трансграничные, но и собственно международные (пусть и реже, потому что приоритет здесь отдается судоходству) и пограничные реки. Два последних вида имеют дополнительные особенности своего правового режима (про собственно международные мы уже поговорили, а про пограничные поговорим в следующей части), в то время как правовой статус трансграничных рек в целом не выходит за рамки регулирования отношений по вопросу о несудоходном использовании рек.

Правовой режим пограничных рек

Осталось затронуть вопрос правого режима третьего типа международных рек — пограничных. Для Российской Федерации проблемы регулирования отношений по пограничным рекам имеют особую значимость. Достаточно вспомнить Амур, что разграничивает территории Российской Федерации и Китайской Народной Республики. Интересно, что одна и та же река на одном своем участке может быть пограничной (то есть лежать на границе государств), а на другом – внутренней (проходит по территории одного государства) или международной (собственно международной или трансграничной – в зависимости от наличия выхода к морю). Представляется, что при характеристике правого режима пограничных рек стоит обратить внимание на пути его установления — либо через нормы национального права прилежащих государств (что в случае с пограничными реками более осуществимо из-за меньшего числа заинтересованных сторон), либо за счет заключения между ними договора о границе (если внутреннее законодательство одной страны по каким-то вопросам вступает в противоречие с законодательством другой). Сразу заметим, что, как и в случае с собственно международными реками, заинтересованные стороны имеют право на ограничение свободы судоходства по пограничной реке для судов других государств.

Продолжая разговор о правовом режиме пограничных рек, необходимо разобраться, каким образом по ним устанавливается граница между государствами. Это позволит нам правильно представить сферу распространения юридических норм той или иной страны. И здесь, конечно, будут затронуты в первую очередь нормы национального права. Посмотрим, что по данному поводу говорит российское законодательство. Согласно закону «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 года, на судоходных реках граница проводится по «середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки». Для лучшего понимания поясним некоторые прозвучавшие здесь понятия. Фарватером реки является наиболее безопасный для навигации речной проход с достаточной глубиной и отсутствием препятствий для судоходства, а тальвег – это линия наибольших глубин русла. И.И. Лукашук добавляет, что если река имеет несколько рукавов, то граница устанавливается посередине главного из них. По закону 1993 г. граница рек «не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки». Данный принцип разграничения был установлен еще в 1919 году, во время проведения Версальской конференции. 

Однако если и проводить краткий исторический экскурс, то стоит сказать, что определенный порядок проведения границы по реке существовал в международной практике и раньше, а на Версальской конференции он лишь был формально закреплен. Порядок заключался в проведении речной границы по главному фарватеру (где было основное течение), если речь шла о судоходных реках, а если реки несудоходные – то по их середине. До 1919 года этот принцип не был официально закреплен в международном праве, но уже использовался большинством государств. Естественно, что имели место случаи отхода от правил. Яркий тому пример – Пекинский трактат 1860 года между Россией и Китаем, согласно которому межгосударственная граница проходила по правому, то есть китайскому, берегу рек Амур, Уссури и Аргунь. Это означало, что фактически все три реки полностью перешли к России, как и острова на них. Положения Пекинского договора противоречили вышеупомянутому принципу, формально установленному на международном уровне в 1919 году. В результате ситуация породила ряд российско-китайских пограничных конфликтов на протяжении всего 20 века, в том числе и печально известный конфликт 1969 года на острове Даманский. Только в 1992 году было подписано соглашение, в котором стороны признали проведение государственной границы по середине и фарватеру рек.

Представленный пример, по нашему мнению, наглядно демонстрирует особенную сложность в становлении правового режима пограничных рек, которое порой сопровождалось конфликтными ситуациями между прибрежными странами.

Выводы

Таким образом, можно сделать следующие выводы о специфике существующего правового режима как международных рек в целом, так и их видов по отдельности. С одной стороны, государствам пока еще не удалось прийти к консенсусу по вопросу общего и всеохватывающего правового регулирования статуса международных рек и способов их использования. Но оно и понятно, если учитывать, что в общих случаях каждая отдельная река выступает в первую очередь предметом интересов ограниченного числа государств. Заинтересованные стороны сами определяют режим их реки, стараясь, конечно же, принимать в расчет устоявшиеся международные практики, обычаи и принципы международного права. Каждая сторона вправе распространять правила и законы на свой участок реки и совместно с другими прибрежными государствами решать такие важные вопросы, как вопрос о предоставлении свободы судоходства. Однако ошибочно полагать, что они ничем не связаны в свободе своих действий.  Само существование международного права и понятия суверенитета накладывают некоторые ограничения, особенно в аспекте использования речных ресурсов в хозяйственной деятельности.

Что касается каждого отдельного вида международных рек, то и здесь не все так просто и однозначно. Как минимум из-за того, что одна и та же река может подпадать под критерии сразу нескольких видов международных рек на разных участках, и тогда к ней будут применяться соответствующие режимы. А механизм применения правого режима, в свою очередь, тоже не нашел своего четкого определения на универсальном уровне, что, правда, не помешало нам самостоятельно обозначить некоторые значимые моменты. На протяжении всей работы мы старались рассмотреть связь отдельного типа международной реки с целью ее использования государствами. Связь эта, пусть и с определенными оговорками, особенно четко прослеживается в отношении собственно международных и трансграничных рек.

Что до рек пограничных, то они в большей степени выступают как объект принадлежности двух (реже больше) государств. И здесь логика тоже предельно ясна: сложнее смириться с мыслью, что придется делиться богатством с кем-то другим, когда оно имеет действительно большой вес. А в случае с пограничной рекой из-за небольшого числа заинтересованных сторон каждая из них имеет виды на больший объем спорной территории. С целью продемонстрировать все остроту вопроса с пограничными реками был приведен пример с российско-китайским конфликтом по Амуру. Более того, этот не самый приятный для нашей страны эпизод хорошо иллюстрирует всю важность определения линии границы по реке.

Под конец хотелось бы сказать, что государствам еще только предстоит проделать большую работу по усовершенствованию общемирового механизма, который регулировал бы режим всех видов международных рек. Необходимость в скорейшем решении данной задачи очевидна, и лакмусовая бумажка в лице постоянно обостряющихся «водных войн» по всему миру служит тому наглядным подтверждением.

Понравилась статьи? Читай больше в нашем архиве https://sciff.ru/arhiv/