Проблемы формирования положительного отношения к государственной службе в России
Прокопьева М.Н.
e-mail: marija.pmn@yandex.ru
В настоящее время государственная гражданская служба предъявляет к профессиональным и личностным характеристикам должностных лиц высокие требования, связанные с важностью эффективного решения задач в социальной сфере, экономике и политике. Наблюдается ориентация на сотрудничество и кооперацию власти и населения в области формирования положительного отношения к государственной службе, но это возможно только в том случае, когда деятельность государственных органов вызывает у общественности доверие и желание сотрудничать при решении проблем управления государством.
Представителями органов власти являются государственные гражданские служащие (далее – ГГС). Исходя из качества и эффективности выполняемой работы отдельными ГГС, а также особенностей их взаимодействия с населением и складывается имидж государственной службы в целом.
Однако формированию позитивного образа государственной службы в нашей стране не уделяется внимания. Именно этим и обусловлена актуальность данной работы. Общество уверено: в государственных структурах высокий уровень бюрократии, процветает коррупция и недостаточно внимательно относятся к интересам и проблемам граждан, несмотря на то, что эти фаты могут быть характерны только для отдельных ГГС. Но такое поведение отдельных госслужащих и формирует имидж государственных органов в целом, а сами органы государственной власти практически не заинтересованы в изменении существующего положения.
Эффективный имидж в широком смысле – это отражение существующей действительности в понятных избирателям законах и символах. Он должен поддерживаться постоянно, иначе просто перестанет существовать.
В структуре имиджа ГГС можно выделить следующие элементы, представленные на рисунке 1.
Рисунок 1. Параметры, из которых складывается образ ГГС
Каждый из перечисленных параметров имеет большое значение и не должен вступать в противоречие с другими составляющими имиджа.
Тем не менее, образ ГГС зависит не только от его персональных качеств и успехов трудовой деятельности, но и от организации, а также от других служащих, вместе с которыми он достигает поставленных целей и задач. Встречаются ситуации, когда высококвалифицированные, компетентные и обладающие хорошим набором личностных качеств ГГС попадают под обвинение со стороны общественности из-за того, что некоторые люди не были удовлетворены результатами обращений в тот или иной государственный орган. Такое происходит, например, в отношении руководителя структурного подразделения, подчиненный которого не справился со своей работой по причине нехватки профессионализма и компетентности.
В этой связи важно рассматривать и имидж государственного органа в целом, потому как среда, в которой осуществляет свою деятельность ГГС, напрямую связана с его имиджем.
Если говорить о формировании «эталонного образа» ГГС, то он складывается из следующих составляющих, представленных на рисунке 2.
Рисунок 2. Элементы «эталонного образа» ГГС
По мнению А.Е. Богоявленского в настоящее время важнейшим условием эффективности делового общения ГГС становится владение коммуникативными технологиями, повышение уровня коммуникативной компетентности, то есть речевой имидж. Действительно, подготовка ГГС требует не только глубоких теоретических знаний и набора практических навыков в решении различных задач и ситуаций, но и умения общаться, вести себя в обществе, проводить деловые беседы, иметь навыки общения со СМИ [1].
Однако не стоит забывать и о том, что по-прежнему основными показателями результативности работы ГГС являются профессионализм и компетентность: это закреплено в федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ».
В процессе формирования образа ГГС и органов государственной власти в целом важнейшую роль играет система связей с общественностью. Имидж отображает восприятие и оценку одним субъектом деятельности и поведения другого, поэтому задача подразделений по связям с общественностью – формирование выгодного общественного мнения и формирование положительного образа госслужбы.
Позитивный имидж государственной службы важен по следующим причинам:
- формирует доверительные отношения между общественностью и государственными органами;
- позволяет поддерживать прочность и надежность государственной власти;
- повышает эффективность государственного управления в целом;
- привлекает молодых квалифицированных специалистов в органы государственной власти;
- усиливает конкуренцию при отборе кадров и, как следствие, способствует привлечению на работу наиболее подготовленных специалистов.
СМИ – одно из самых распространенных и влиятельных средств, формирующих имидж ГГС. Организации, способные установить крепкие связи с обществом, становятся не только широко известными, но и получают хорошую репутацию. В связи с этим налаживание взаимодействия со СМИ – один из самых верных способов улучшения имиджа организации. Сюда, например, относится издание информационных материалов для масс-медиа в виде текстовых материалов (статьи, пресс-релизы, годовые отчёты, доклады) или фото-/видеоматериалов.
Если политические фигуры должны акцентировать внимание на свои лидерские качества, независимость и индивидуальность, то ГГС не могут этого делать. Госслужащий олицетворяет исполнение своей трудовой функции, а его образ является составной частью образа всего государственного органа. Но «именно непосредственные контакты граждан с представителями власти являются субъективным основанием для формирования оценочных суждений об имидже государственных органов» [2].
Однако стоит отметить: важно также поддерживать позитивный образ ГГС и искусственным путем. Например, они практически не в состоянии самостоятельно защитить своей имидж, так как он формируется в процессе их служебной деятельности (при работе с населением). Многие ГГС в соответствии со своими обязанностями никак не взаимодействуют с гражданами, но это не ограждает их от критики со стороны общественности.
Соответственно, можно сделать вывод о том, что для госслужащих недостаточно просто выполнять свою работу качественно, но каждому из них необходимо делать вклад в позитивный образ той государственной организации, в которой он работает. Это будет способствовать возникновению положительных ассоциаций у населения при упоминании государственного органа и ГГС. Как следствие, снизится и доля негативных отзывов в сторону всех чиновников.
Однако огромную роль СМИ играют и при публикации тех или иных новостей в отношении государственных органов и конкретных ГГС. В этом случае важное место занимает эффективность работы подразделений по связям с общественностью органов государственной власти. При налаживании соответствующих контактов может также осуществляться формирование нужного образа того или иного органа в глазах общественности.
Сейчас в России ведется активная работа по повышению уровня доверия населения к государственным структурам. По итогу именно имидж государственной гражданской службы формирует у населения положительное отношение и ориентацию на сотрудничество с органами власти, либо, напротив, способен вызвать недоверие к представителям государственной власти и, как следствие, нежелание граждан вступать с ними в какие-либо взаимоотношения.
Как было выявлено ранее, подавляющее большинство обычных людей не доверяют государственным органам и ГГС, в частности. В обществе существует твердая уверенность, что все чиновники и госслужащие являются коррумпированными лицами. Эта уверенность еще больше подкрепляется отсутствием прозрачности во всей системе органов государственной власти. Данные обстоятельства одновременно выступают и факторами развития управленческой культуры корпуса чиновников, и системы государственного управления в целом.
Вместе с тем, согласно отчетам Генеральной прокуратуры РФ, увеличивается количество выявленных преступлений коррупционной направленности (рисунок 3) [5].
Рисунок 3. Количество выявленных преступлений коррупционной направленности
Всего в 2019 году было выявлено 30991 преступление коррупционной направленности, что больше показателя предыдущего года на 1,6% [5].
На протяжении всех анализируемых трех лет доля таких преступлений составляла 1,5% в массе всех выявленных деяний.
Как можно заметить по рисунку, большую долю составляют преступления, ответственность за которые предусмотрена 291.2 статьей (мелкое взяточничество) Уголовного кодекса (далее – УК) РФ. Значительное количество выявления получения взятки по 290 статье УК РФ. Также выявляются преступления по 291 статье УК РФ (дача взятки), и меньше всего правонарушений по 291.1 статье УК РФ (посредничество при взяточничестве) [11].
Исходя из данных, представленных на рисунке, можно также сделать вывод, что взяточничество составляет 45% в общем объеме всех выявленных преступлений коррупционной направленности.
К иным преступлениям коррупционной направленности относятся [4]:
a) Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (статья 141.1 УК РФ);
b) Оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса (статья 184 УК РФ):
- подкуп участников и организаторов зрелищных и коммерческих конкурсов;
- незаконное получение спортсменами имущества и услуг;
- незаконное получение денег, ценных бумаг или иного имущества спортивными судьями, тренерами;
c) Злоупотребление полномочиями (статья 201.1 УК РФ):
d) Коммерческий подкуп (статья 204 УК РФ);
e) Посредничество в коммерческом подкупе (статья 204.1 УК РФ);
f) Мелкий коммерческий подкуп (статья 204.2 УК РФ);
g) Контрабанда сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, радиационных источников, ядерных материалов и т.д., которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (пункт «а» части 2 статьи 226.1 УК РФ);
h) Контрабанда наркотических средств, психотропных веществ и т.д., совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (пункт «б» части 2 статьи 229.1 УК РФ);
i) Незаконное участие в предпринимательской деятельности (статья 289 УК РФ).
Наиболее развернутый и подробный отчет представила Генеральная прокуратура РФ с участием Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной таможенной службы (далее – ФТС), Федеральной службы судебных приставов РФ в первом полугодии 2019 [9].
Так, большинство опрошенных считает коррупцию серьезной проблемой. Наиболее коррумпированные сферы по мнению респондентов – госзакупки, судебная система, полиция и Госавтоинспекция (рисунок 4).
Рисунок 4. Результаты социологического опроса об оценке эффективности применяемых антикоррупционных мер, направленных на предупреждение и профилактику коррупционных проявлений
При этом большинство респондентов одобряют государственную политику по ужесточению мер в отношении коррупционеров (рисунок 5).
Соответственно, мы можем сказать, что большинство россиян не доверяют государственным структурам, однако, доверяют Президенту и осуществляемой им политике.
Рисунок 5. Результаты социологического опроса об оценке эффективности применяемых антикоррупционных мер, направленных на предупреждение и профилактику коррупционных проявлений
Кроме всего вышесказанного, важно отметить значение Кодексов этики и служебного поведения, устанавливающих требования к деятельности государственных гражданских служащих, принципы и правила их служебного поведения. В них идет речь о служении государству, общественным интересам, уважении к личности, соблюдении принципов законности, политической нейтральности, личной ответственности, общих нравственных принципов, выполнении служебных обязанностей, открытости для общества, недопустимости корыстных и коррупционных действий, вовлечения в бизнес.
Так, согласно «Типовому кодексу этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21)) к основным правилам служебного поведения ГГС относятся (рисунок 6).
Рисунок 6. Основные правила служебного поведения ГГС
Если рассматривать формирование имиджа ГГС и государственных органов, то можно провести такой анализ в отношении ФТС России.
Согласно представленным ранее результатам опросов, население считает, что ТО неэффективно борются с коррупцией.
Возможно, это связано с тем, что наиболее широко освещаются в СМИ резонансные события, касающиеся выявления коррумпированных должностных лиц ТО. Появляются в СМИ и такие заголовки: «Серия задержаний таможенных чиновников прокатилась по Приморью», «Находкинская таможня сделала заявление по факту своих «оборотней»» [7].
Безусловно, освещение подобных ситуаций будет вызывать у населения только недоверие к должностным лицам ТО.
К сожалению, между подразделениями по связям с общественностью ФТС России и СМИ не налажено сотрудничество, поэтому складывается негативный образ таможенной службы в сознании общества. Результативность и эффективность работы ТО публикуются исключительно на официальных сайтах ТО, новости с которых очень редко доходят до широких масс населения.
Важно также отметить, что ФТС России не проводится никаких опросов граждан по поводу деятельности ТО. На официальном сайте можно увидеть опросы, относящиеся исключительно к интересам участников внешнеэкономической деятельности [8].
При этом, по результатам опроса, проводившегося в 2019 году, можно сделать вывод о том, что общественности хотелось бы больше узнавать о деятельности ТО России, но такая информация редко транслируется на федеральных каналах: 49% респондентов хотело бы чаще видеть новости о ТО (рисунок 7) [6].
Данный социологический опрос на тему «Оценка освещения новостей таможенной сферы в СМИ» проводился в период с 19 по 29 ноября 2019 года среди жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области возрастом от 16 до 48 лет. Было опрошено 122 человека [6].
Целью работы являлось выявление отношения общества к деятельности ТО в целом и к информации о такой деятельности, распространяемой в СМИ.
По мнению опрошенных, чаще всего встречаются оперативные новости о деятельности таможни, касающиеся пресечения/обнаружения таможенных правонарушений при перемещении товаров через границу (38%). 23% в последнее время видели информацию о произошедших резонансных событиях в таможенной сфере, а 10% респондентов обращали свое внимание на новости о результатах деятельности ТО за определенный период времени [6].
Чаще всего респонденты видят стилистически нейтрально окрашенные публикации о таможенной сфере (28%). Негативного тона информацию встречало 23% опрошенных, а позитивного – 21%. Количество информации, представленной в негативном свете, вновь подтверждает необходимость налаживания тесного взаимодействия ФТС России и СМИ [6].
В подтверждение потребности общественности в получении информации о деятельности ТО можно привести и ответы на вопрос «Как давно Вы слышали новости или видели материалы, касающиеся таможенной сферы?»: более половины опрошенных видело такую информацию лишь в течение года. 24% встречали материалы за последний месяц, и только 2% за последнюю неделю.
Рисунок 7. Результаты социологического опроса на тему «Оценка освещения новостей таможенной сферы в СМИ»
В связи с этим видится важным также проанализировать и отношение общественности к государственным служащим и главе государства на примере зарубежного опыта. Для анализа было решено обратиться к опыту США.
В целом к государственной службе США население относится положительно.
Проблема этики государственных служащих – вопрос, которому американцы придают очень большое значение. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился еще в 1958 году в форме резолюции Конгресса. Согласно этому Кодексу «каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно (рисунок 8):
Координирует этическое регулирование на государственной службе США Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics — OGE), образованный в процессе реформы 1978 года. Целями организации являются:
- поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих;
- предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов;
- укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату.
Рисунок 8. Основные обязанности ГГС согласно Кодексу этики правительственной службы
Но не только эти факторы вызывают у общества одобрение деятельности ГГС в США, большую роль в формировании положительного образа госслужбы играют и СМИ.
В качестве примера можно проанализировать особенности взаимодействия с населением со стороны таможенной службы США.
Структура органов, взаимодействующих с общественностью, представлена на рисунке 9.
Рисунок 9. Структура органов Таможенно-пограничной службы США, взаимодействующих с общественностью и СМИ [авторская разработка]
Управление по связям с общественностью возглавляется помощником комиссара. Управление постоянно информирует основные заинтересованные стороны агентства, американскую общественность, посредством информационных кампаний в СМИ и кампаний по повышению осведомленности общественности, проводимых с помощью освещения событий в СМИ, новостей, видео и фотографий, а также с помощью общедоступного веб-сайта CBP.gov, информационных брошюр и национального центра обслуживания клиентов. Управление также предоставляет постоянную информацию поддержку сотрудникам Таможенно-пограничной службы США через сайт в интрасети и через сообщения руководства [12].
На официальном сайте Таможенно-пограничной службы США указывается, что Пресс-служба имеет представителей в Вашингтоне, округ Колумбия, и по всей стране, чтобы активно взаимодействовать и консультировать представителей СМИ.
Входящие запросы от СМИ и индивидуальные запросы отслеживаются с понедельника по пятницу с 8:00 до 18:00 по восточному времени. Запросы, поступающие вне этого промежутка времени, рассматриваются на следующий рабочий день [12].
При этом отдельно отмечается, что такая политика не должна быть истолкована как отказ от ответа, скорее, она предназначена для обеспечения того, чтобы Таможенно-пограничная служба США могла уделить должное внимание к каждому запросу для надлежащего ответа.
Также регулярно выпускается журнал «Frontline» в электронном формате, он разработан для сотрудников Таможенно-пограничной службы и заинтересованных сторон по всей стране и за рубежом (рисунок 10).
Рисунок 10. Обложка журнала «Frontline» Таможенно-пограничной службы США
Помимо этого, начиная с 2016 года выпускается реалити-шоу «Border Security: America’s Front Line», которое позволяет зрителям увидеть изнутри особенности работы в Таможенно-пограничной службе США, порядок проведения таможенного контроля и то, каким образом выявляется контрабанда при пересечении границы (рисунок 11).
Рисунок 11. Заставка телевизионного шоу «Border Security: America’s Front Line»
Безусловно, подобная политика таможенной службы, которая напрямую взаимодействует с населением в сочетании с принципом «прозрачности государственной службы», а также активное освещение успехов таможни США в СМИ будут способствовать формированию положительного отношения со стороны общественности.
Таким образом, поддерживается положительный образ госслужбы США, что было рассмотрено на примере таможенно-пограничной службы: реализуется концепция «прозрачности государственных органов», регулярно выпускается журнал, освещающий последние события в таможенной сфере, которые интересны общественности, а также регулярно по телевидению выходит реалити-шоу о деятельности таможенных служащих США.
В ходе исследования был выявлен ряд проблем в процессе взаимодействия государственных органво и населения, а также имиджа ГГС.
В первую очередь необходимо регулярно проводить опросы населения, касающиеся удовлетворенности представляемыми государственными органами услугами. Это важно, так как ярко иллюстрирует фактическое отношение общественности к государственной службе, госслужащим и помогает выявить проблемы, которые необходимо устранять или минимизировать. Введение таких опросов могло бы стать первым шагом на пути к формированию положительного образа ГГС.
Помимо этого, стоит обратить внимание и на положительный опыт работы специалистов по связям с общественностью Таможенно-пограничной службы США, где с особым вниманием относятся к каждому запросу СМИ или к индивидуальным запросам, а также активное взаимодействие с медиа только приветствуется.
Наглядно выявленные проблемы и пути их решения на примере ФТС России, а также вероятные результаты этих изменений можно представить следующим образом, приведенным на рисунке 12.
Исходя из определенных проблем, существующих в настоящее время в области формирования положительного образа госслужащих и роли СМИ в этом процессе, а также предложенных способов их решения, важным видится расширение полномочий и обязанностей подразделений по связям с общественностью в государственных органах России. Разработанные предложения представлены на рисунке 13.
Рисунок 12. Основные проблемы, связанные с взаимодействием ТО и общественности, и возможные способы их решения [авторская разработка]
Рисунок 13. Возможный перечень дополнительных задач подразделений по связям с общественностью в государственных органах России [авторская разработка]
Стоит прокомментировать указанные дополнительные задачи:
1) Организация деятельности, направленной на укрепление связей между государственными органами и населением, на повышение доверия общественности к госслужащим: например, если обратиться к таможенной и пограничной службам, то границы с государствами-членами ЕАЭС открытые, и их незаконное пересечение и контрабанду невозможно пресечь без поддержки местного населения.
Как бы добросовестно ни выполняли свои обязанности сотрудники пограничной и таможенной служб, они физически не в состоянии перекрыть такое огромное пространство. Местному же населению практически все известно о том, что происходит на границах. Однако эта информация далеко не всегда доходит до таможенников или пограничников вследствие отсутствия тесного взаимодействия между ними и населением. Следует также подчеркнуть, что приграничные районы в социально-экономическом отношении далеко не благополучны, что побуждает значительную часть их населения к нарушению таможенного законодательства. В связи с этим взаимодействие таможни с органами власти всех уровней и общественными организациями могло бы способствовать устранению экономической базы многих правонарушений [10].
2) Анализ отношения общественности к деятельности государственных органов, изучение имиджа ГГС: оценка уровня удовлетворенности лицами, обращающимися за получением государственных услуг, инфраструктурой и выполнением должностными лицами своих функций и обязанностей. Эта информация может являться основой разработки нормативно-правовых актов по совершенствованию и повышению эффективности деятельности государственных органов.
3) Проведение работы, направленной на развитие более тесных и устойчивых отношений с представителями СМИ: в обязанности государственных служащих, осуществляющих функции по взаимодействию со СМИ должно также входить поддержание благоприятных отношений с различными представителями медиа. Возможно, это должно включать в себя выбор наиболее подходящих изданий, теле-/радиоканалов, последующее активное взаимодействие с этими СМИ.
На данный момент СМИ являются «четвертой властью», поэтому данная сфера требует более внимательного отношения, ведь медиасфера вносит огромный вклад в то, какой образ государственной службы формируется в сознании общественности. Соответственно, осуществляющим взаимодействие со СМИ служащим следует учитывать и потребности современного мира, и существующее отношение населения к государственным органам, а также удовлетворять запросы общественности в информации.
4) Выявление недостатков в деятельности государственных органов и ГГС.
Несмотря на вектор борьбы с коррумпированностью некоторых должностных лиц, данное явление все еще имеет место быть. Освещение таких ситуаций всегда вызывает широкий общественный резонанс, и подрывает формирующийся имидж госслужбы и всех ГГС, подкрепляет недоверие населения к лицам, осуществляющим деятельность в государственных структурах. Поэтому важно выявлять все недостатки в процессе осуществления своей работы должностными лицами на стадии, когда это еще не стало известно общественности, и пресекать в соответствии с действующим законодательством РФ.
5) Работа над повышением степени прозрачности деятельности государственных органов.
Проблемы, отмеченные в пунктах 4 и 5 должны разрешаться на уровне федеральном и региональном уровнях. В работе на наглядном примере было выявлено, что, например, коррупция и различные недостатки в деятельности ТО в комплексе с отсутствием тесного взаимодействия со СМИ и населением способны только ухудшить имидж государственной службы. Решить эту проблему можно только развивая и укрепляя отношения органов государственной власти с населением, а также способствуя созданию открытости и прозрачности госструктур. Например, на данный момент реализуется Ведомственный план ФТС по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2020 год, что, безусловно, говорит о заинтересованности в решении проблемы гласности деятельности ТО РФ [3].
Таким образом, перечисленные направления совершенствования деятельности государственных органов, работа по формированию более тесных и доверительных отношений между населением и ГГС, повышение внимания к мнению общественности по тем или иным вопросам, повышение прозрачности в сфере деятельности госслужбы способны не только улучшить ее имидж, но и оказать помощь в противодействии совершающимся правонарушениям.
Исследование показалось интересным? Ещё больше статей в нашем архиве