Правовой статус военных баз США в Японии и на Кубе: общее и особенное

Медведева Александра Михайловна
st069334@student.spbu.ru

Военная база – это, согласно словарю международного права, «важная в стратегическом или тактическом отношении специально оборудованная территория (база, лагерь, форт), предназначенная для дислокации формирований вооружённых сил какого-либо государства, на своей или оккупированной (арендованной) территории». По мнению западных ученых, военная база для иностранной территории имеет стратегическое значение: во-первых, она служит относительной гарантией ненападения размещающего государства на принимающее государство; во-вторых, укрепляет собственную военную мощь принимающего государства; в-третьих, размещающее государство финансирует пребывание своих военных баз и, как правило, оплачивает аренду территории, что поддерживает экономику принимающего государства. Для размещающего государства военная база выгодна тем, что она демонстрирует военную мощь прочим государствам и защищает размещающее и принимающее государства от нападения. Скорее всего, именно поэтому у США на 2017 год насчитывалось около 3 000 военных баз на иностранных территориях.

               Существует несколько подходов к правовому положению военных баз. Теория компетенции говорит о том, что право государства, размещающего военные базы, имеет верховенство над правом государства, принимающего военные базы. Однако эту теорию можно опровергнуть тезисом о том, что каждое государство имеет суверенитет на своей территории. Согласно другой теории, местный и иностранный суверенитет сосуществуют на территории военной базы иностранного государства (видится, что именно эта теория нашла отражение в соглашениях США о размещении военных баз, о чем будет сказано позднее). Тем не менее, эта теория тоже выглядит спорной, так как представляет собой фикцию суверенитета принимающего военные базы государства при том, что фактически на территории военных баз распространяется право размещающего государства.

Несмотря на то, что не существует единого термина, которым можно обозначить специфику правового режима размещения военных баз на иностранной территории (часто употребляются такие термины, как «оккупация», «администрирование», «особый режим», «соглашение о статусе вооруженных сил»), такой правовой режим в большинстве случаев оформляется государствами в виде договора аренды, по которой размещающее государство получает право использовать территорию, а принимающее государство в той или иной мере ограничивает свой суверенитет на этой территории в форме своеобразного обременения или сервитута.

Так как стороны заключают именно договор аренды, а не так называемую «уступку суверенитета», объем юрисдикции принимающего государства на территории военной базы фактически не перестает быть равным объему юрисдикции на территории всего государства. И в то же самое время, государство, размещающее военную базу, также не обладает полным «доступом» к суверенитету на арендованной территории. Соответственно, так как территория военной базы не попадает в полной мере ни под одну из двух юрисдикций, образуется «пробел в юрисдикции».

В свете данной проблемы следует разделять понятия «юрисдикция» и «суверенитет». Юрисдикция, будучи частью правоприменительной деятельности государства, является частным понятием по отношению к понятию суверенитета. Суверенитет является исключительной властью государства на своей территории. В то же самое время, юрисдикция не ограничивается территорией государства, то есть может иметь экстерриториальное действие.

США, о которых пойдет речь в статье, также разделяли понятия юрисдикции и суверенитета, признавая в 1907 году только юрисдикцию над территориями военных баз на Кубе, но не суверенитет.

Комитета Сената США по международным отношениям отмечал: «Как только американская база создана за рубежом, она начинает жить своей собственной жизнью. Первоначальные миссии могут устареть, а новые миссии разрабатываются не только с намерением сохранить объект, но часто и для его расширения». То есть, цель США – не только получение и сохранение военной базы, но и дальнейшее расширение территории, потенциальные конфликты или даже воины

Обратимся к международно-правовым и национально-правовым основам создания военных баз США на иностранных территориях.

Куба попала под юрисдикцию США после того, как в 1898 году США оккупировали территорию Кубы, выиграв войну с Испанией.

Становление независимости Кубы началось в 1900 году с созыва Конституционного Собрания по инициативе Военного министра Кубы. В ходе работы Конституционного Собрания обсуждался вопрос о военной базе, передаваемой США. Военный департамент призвал главу Военного департамента включить в Конституцию положение о возможности американского содействия в поддержании независимости Кубы, в частности, путем предоставления территории под военно-морскую базу. Это положение сначала было зафиксировано в Законе о военном бюджете, а затем и в Конституции Кубы в виде так называемой «поправки Платта» (далее – поправка Платта) в 1901 году, принятой 16 голосами «за» и 15 голосами «против», что показывает неоднозначность ее содержания. Положения поправки Платта запрещали Правительству Кубы заключать международные договоры, ограничивающие в какой-либо мере независимость Кубы, а также передавать территорию острова другим государствам для использования ее в военных целях. Статья 1 поправки Платта звучит так: «…Правительство Кубы никогда не заключит договор или иное соглашение с какой-либо иностранной державой или державами, которые наносят ущерб или потенциально могут нанести ущерб независимости Кубы, а также никоим образом не передаст полномочия и не позволит какой-либо иностранной державе или державам получать путем колонизации или в военных или военно-морских целях, или иным образом, доступ к размещению или контроль над любой частью острова». Тем не менее, статья 3 поправки Платта содержит оговорку о том, что США имеют право вмешиваться во внутренние дела Кубы «для поддержания независимости», что, как можно заметить, противоречит Статье 1 поправки Платта, изымая США из-под ее действия. Созванный в начале XX века Комитет по кубинско-американским отношениям отмечал, что независимость Кубы подразумевает ее независимость в том числе и от США. Соответственно, по мнению Комитета, размещение вооруженных сил США на территории страны нарушало бы положения поправки Платта в Конституции Кубы. Стоит отметить, что и военный министр Кубы в начале XX века также высказался о том, что текст поправки Платта не означает наделение какого-либо государства возможностью вмешиваться в решения правительства Кубы; а глава Военного департамента поддержал это мнение, сославшись среди прочего на то, что принятие вышеупомянутой поправки к Конституции Кубы в существующем виде – это выражение воли кубинского народа. Тем не менее, поправка Платта среди прочего предоставляла США возможность арендовать или покупать территории Кубы в военных целях путем заключения бессрочного соглашения. Куба стала «квази-протекторатом» США.

Первый бессрочный договор аренды был заключен в 1903 году между президентом Кубы и президентом США (далее – Договор от 1903 года) в период оккупации Кубы. Предметом договора были территории для добычи угля и расположения военно-морских баз. Статья 2 Договора от 1903 года предоставляет США право «использовать и занимать» воды, прилегающие к указанным территориям, а также право делать все необходимое, чтобы территории выполняли единственную функцию военно-морских станций. Статья 3 Договора от 1903 года была сформулирована следующим образом: «Хотя Соединенные Штаты признают сохранение полного суверенитета Республики Куба над вышеописанными областями суши и воды с одной стороны, с другой стороны, Республика Куба дает согласие на то, что в период оккупации Соединенными Штатами указанных территорий в соответствии с условиями настоящего соглашения Соединенные Штаты будут осуществлять полную юрисдикцию и контроль над указанными территориями и в их пределах с правом приобретать (на условиях, которые будут впоследствии согласованы двумя правительствами) для общественных целей Соединенных Штатов землю или имущество путем покупки или путем осуществления права на принудительное отчуждение частной собственности с полной компенсацией стоимости владельцам». То есть, стороны Договора от 1903 года выработали новый правовой режим, формально отличный от режима суверенитета, но фактически идентичный ему. Таким образом, несмотря на то, что по статье 3 Договора от 1903 года за Кубой сохранялся суверенитет, этот суверенитет существенно ограничивался, так как территория Гуантанамо юридически на неопределенный срок становилась юрисдикцией США «с правом контроля». Можно сказать, что уже тогда территория Гуантанамо была «фактически уступлена» США. Наглядной иллюстрацией этого является первоначальная версия договора, написанная кубинской стороной, в которой слова «аренда» и «уступка» выступали как синонимы.

Второе соглашение в отношении военной базы в Гуантанамо было заключено между Кубой и США после окончания оккупации Кубы в 1934 году (далее – Договор от 1934 года). Помощник Государственного секретаря США в письме Заместителю Государственного секретаря США признавался, что Договор от 1934 года – попытка «нейтрализовать» поправку Платта, так как формулировка Договора от 1903 года, –  «полная юрисдикция и контроль», –  вне режима оккупации не соответствует поправке Платта. По статье 3 Договора от 1934 года, статус военной базы в Гуантанамо сохранялся до тех пор, пока стороны не договорятся об изменении статуса, который она получила по Договору от 1903 года. В Договоре от 1934 года нет статьи о прекращении договора, то есть подразумевается, что договор в существующем виде имеет силу до тех пор, пока стороны не договорятся об изменении или дополнении его текста, чего не произошло по сей день.

Юрисдикция военной базы в Гуантанамо носит экстерриториальный характер, то есть территории базы находятся в правовом поле США. В 1934 году в деле In re Guzman and Latamble Верховный суд Кубы обозначил, что территория Гуантанамо «в отношении всех правовых последствий должна признаваться иностранной», что может быть двояко истолковано в контексте как Договора от 1903 года, так и Договора от 1934 года: вопрос о суверенитете остается нерешенным. В 1995 году в деле Cuban American Bar Association, Inc. v. Christopher, а позднее в 1996 году – в деле Bird v. United States, суд пояснил, что формулировка «полная юрисдикция и контроль» в Договоре от 1903 года не означает «суверенитет» США. Верховный суд США в 2008 году в деле Boumediene v. Bush признал, что к территории Гуантанамо применяется Конституция США. К тому же, Договор от 1934 года оставляет за США право остаться или покинуть территорию Кубы. Интересно, что в условиях, когда между США и Кубой отсутствуют формальные дипломатические отношения, это может объясняться стремлением сторон не обсуждать данный вопрос и не придавать существующее положение огласке, что снова играет на руку довлеющей политике США.

Как отмечается в американской литературе, военный персонал США на территории Гуантанамо подчиняется Единому кодексу военной юстиции США, а также праву войны, закону о военном положении и военному правительству в том смысле, в котором это понимается международным правом, а также статуту США «О морской и территориальной юрисдикции» и некоторым федеральным уголовным законам США.

Однако вопрос о военной базе, её статусе и предназначении, всё же подвергся международной огласке и широкому публичному обсуждению, когда правительство США в январе 2002 года открыло в Гуантанамо секретную тюрьму. В тюрьме содержались (и содержатся до сих пор) в основном лица, доставленные из Афганистана и обвиняемые в участии в боевых действиях против войск США на стороне экстремисткой исламской организации талибов. Через эту тюрьму прошло свыше 700 заключенных, статус которых многими юристами и политиками оспаривается. Учитывая это, президент США Барак Обама ещё 21 января 2009 года, на второй день пребывания в должности, подписал акт о расформировании в течение года данной тюрьмы. Однако решение президента так и не было исполнено.

Военная база и тюрьма Гуантанамо продолжают функционировать.

Обратимся к историческому контексту размещения военной базы США на территории Японии. Подписав по окончании Второй мировой войны, в 1945 году, Потсдамскую декларацию и Акт о капитуляции, Япония согласилась с тем, что на ее территорию могут быть введены оккупационные войска. В декларации указывалось, что войска будут выведены, как только цели декларации будут достигнуты. Тем не менее, соглашаясь с условиями подписанием Акта о капитуляции, японская сторона не сослалась на вышеупомянутое положение декларации и не оговорила даже примерный срок, на который будут распространяться полномочия Союзных держав в отношении японских вооруженных сил. Тем самым, право определить, когда цели Потсдамской декларации будут достигнуты, было отдано Союзным державам.

Для управления оккупационными территориями Японии в 1945 году было создано несколько администрирующих органов, решения которых претворялись в жизнь опосредованно: через остававшийся неизменным правительственный аппарат Японии. То есть, оккупационная администрация формулировала какую-либо меру в виде приказов или меморандумов, а правительство во главе с императором – исполняло: издавало императорские рескрипты, министерские указы и т.д. Просматривалось завуалированное стремление оккупационной администрации в продвижении своей политики. Обращает на себя внимание «Потсдамский чрезвычайный императорский рескрипт». В рескрипте было сказано: «В случаях особой необходимости для осуществления дел, относящихся к требованиям Верховного главнокомандующего союзных держав в связи с принятием Потсдамской декларации, правительство может путем распоряжений устанавливать требуемые положения и вводить необходимые наказания», то есть наличие полномочий у правительства Японии было скорее исключением на случай «особой необходимости», чем правилом.

Военная администрация была размещена на территории префектуры Окинава.

В 1945 году в Японии был принят новый Закон о гражданстве. В префектуре Окинава возникла неясность в отношении того, какой Закон о гражданстве применяется на жителей префектуры, – новый или старый, – так как Глава военной администрации США в префектуре в своем официальном заявлении провозгласил, что существующие законы остаются в силе до тех пор, пока не возникнет необходимость их изменить для исполнения его обязанностей. Тем не менее, этот тезис ошибочен, так как регулировать вопросы гражданства – прерогатива государства, и не входит в его компетенцию.

Принятие новой Конституции Японии в 1947 году поставило под вопрос распространение законодательных актов, принятых до этого момента, – в частности «Потсдамского чрезвычайного императорского рескрипта», – с момента вступления Конституции в силу, что продлевало состояние неясности в отношении положения правительства Японии. Помимо этого, сформулированная стороной США Конституция Японии 1947 года включала Статью 9, предполагавшую отказ Японии от войны и создания вооруженных сил, что указывало на успешное продвижение своих интересов со стороны США.

Также этому способствовал Сан-Францисский мирный договор, подписанный в 1951 году, который ознаменовал передачу некоторых островов, в том числе Окинава, под административную власть США. Острова формально в 1971 году были возвращены в полноправное управление Японии с подписанием так называемого «Соглашения о возвращении Окинавы».

Право США размещать на территории Японии свои вооруженные силы для защиты Японии от нападения было установлено Договором о безопасности между США и Японией 1951 года (далее – Договор о безопасности), который ознаменовал собой установление японо-американского сотрудничества, а вступление договора в силу стало датой формального окончания оккупации, то есть сложением полномочий всех органов оккупационной администрации. Правовой статус военных баз регулируется принятым на основании Договора о безопасности Договором о статусе военных сил США в Японии, принятым в 1960 году (далее – Договор от 1960 года). В пункте 11 Статьи 17 Договора от 1960 года указано, что в случае вооруженного нападения на Японию, Япония или США могут приостановить исполнение договора и вступить в переговоры с целью изменить то или иное положение договора на более подходящее в условиях сложившейся ситуации. Прослеживается обоюдное нежелание вовлекать американские вооруженные базы в военные конфликты на территории Японии.

Военная база в Окинава находится под юрисдикцией Японии, что не оспаривается стороной США: наоборот, именно американская сторона делает заявления о сохранении у Японии «остаточного суверенитета», что Японией никак не оспаривалось. В 1951 году в деле Cobb v. United States, суд США установил, что Япония обладает суверенитетом в префектуре Окинава de jure, в то время как de facto суверенитет у США. Суд США в 1954 году в деле US v. Ushi Shiroma признал, что de jure по Сан-Францисскому мирному договору Окинава находится под юрисдикцией Японии, а не США. Токийский окружной суд в решении от 1953 года, по которому Япония передает так называемые «объекты», – среди которых и префектура Окинава, – под администрацию США, считает подобную передачу правомерной, объясняя это тем, что мирный договор между государствами не затрагивает прав граждан Японии напрямую, тем самым не преувеличивая значение Договора о безопасности до уровня, устанавливающего суверенитет США на территориях префектура Окинава.

Прежде чем начать сравнение подходов США к правовому администрированию территорий военных баз следует обратить внимание на следующее.  Один из принципов американского права заключается в том, что компетенция Конгресса США (законодательного органа государственной власти США) применяется в пределах юрисдикции государства, если «иное намерение не является явным».  То есть, в США существует приоритет внутренней юрисдикции.

Сначала следует отметить на каком основании США получили возможность размещать свои военные базы на территории Кубы и Японии.

В Гуантанамо военные базы США размещены по договору аренды, в то время как на территории Окинава – по Договору о безопасности.

На территории Гуантанамо реализуется юрисдикция США «с правом контроля». Несмотря на толкование, приведенное американскими судами, описанное в части 2.1, видится, что за счет взаимосвязанных договоров сложилась подмена понятий: само развернутое описание такой «юрисдикции с правом контроля» в Договоре от 1903 года свидетельствует о том, что под ней понимается правовой режим, более близкий к «суверенитету».

В префектуре Окинава, наоборот, de jure юрисдикция Японии. У США же только административное управление, хотя некоторые решения американских судов, как указано в части 2.2, признают за США юрисдикцию de facto. К тому же, Япония является формально «разоруженной» страной в силу Статьи 9 Конституции Японии, а значит из вооруженных сил на территории Японии имеются только американские военные подразделения. Но, как было указано в части 2.2, пунктом 11 Статьи 17 Договора от 1960 года установлено право США не защищать Японию в случае вооруженного нападения на ее территорию. Таким образом, на настоящий момент Япония не защищена от стороннего нападения, и защита государства полностью зависит от «желания» США.

Примечательно, что правовое оформление юрисдикции США происходит за счет манипуляций с конституциями Кубы и Японии. Конституция Кубы запрещает вмешательство в дела государства в целях сохранения и поддержания независимости Кубы за счет поправки Платта, на нейтрализацию которой США пришлось направить силы при формулировании условий Договора от 1903 года и Договора от 1934 года. В случае с Японией США поступили «зеркально»: добились закрепления в тексте Конституции Японии положение о невозможности создания вооруженных сил на территории Японии.

Стоит отметить, что сейчас США в Японии имеют больше вооруженных сил, чем в любом другом иностранном государстве: в 2011 году числилось примерно сорок тысяч человек персонала; по состоянию на 1996 год в Японии располагалось 75% всех зарубежных вооруженных сил США. Для сравнения, в Гуантанамо количество персонала в 2011 году составляло примерно три тысячи человек. Скорее всего, такой перевес в сторону Японии связан с размещением на территории префектуры Окинава ядерного оружия.

При анализе исторического контекста размещения военных баз США на территориях Кубы и Японии можно проследить стремление США к внедрению своей юрисдикции на указанные территории, что осуществляется за счет взаимосвязанных договоров.

Сравнивая военные базы «Гуантанамо» и «Окинава», можно сделать вывод, что, несмотря на различные основания размещения военных баз, установившийся в них правовой режим схож в вопросе компетенции США. Договоры, по которым размещены военные базы, несмотря на разную природу, имеют сходный смысл.

На примере размещения военных баз США можно проследить проблему особого статуса военной базы на территории иностранного государства, которая заключается в столкновении суверенитетов и юрисдикций принимающего и размещающего государств. В ходе исследования становится ясно, что суверенитет принимающего государства de jure в случае с иностранной военной базой не равен суверенитету de facto.