О практике рассмотрения вопроса и подготовки материалов о нежелательности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в период с 2019 года по 2021 год

Кузнецов Андрей Иванович
mister.andrei-k@yandex.ru

Kuznetsov Andrey Ivanovich
mister.andrei-k@yandex.ru

Объектом нашей статьи являются правоотношения, связанные с применением государством мер принуждения. Понятие, государственное принуждение можно охарактеризовать, как уполномоченная деятельность должностных лиц, направленная на реализацию властных полномочий с целью исполнения и соблюдения правовых актов. Меры административного принуждения направлены на предупреждение правонарушений и предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности государства, общества и личности,

В России институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства представляет собой административно-принудительную меру и является одним из эффективных средств миграционной политики России в части профилактики совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства противоправных деяний, защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц.

Международно-правовыми документами предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина. Так, в пункте 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года указано, что при реализации своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе [2]. В  пункте 1 и 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года отражено, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства и эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны общественного порядка, государственной безопасности, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами [3].

Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 62) определяет, что «…иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации…»[1]. Собственно, указанное положение закрепляет основной принцип, устанавливающий правовой статус рассматриваемой категории лиц на территории нашего государства, и предполагает возможность применения в отношении последней превентивных мер воздействия.

Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в Российской Федерации считается одним из основополагающих  нормативных правовых актов, отражающих суть правового статуса иностранных граждан так как по своей содержательной стороне обращен на определение правового статуса, т.е. на определение прав, обязанностей и ответственности иностранного гражданина, пребывающего в нашей стране, а также определении и других наиболее важных и значимых аспектов его жизнедеятельности на территории России.

К вышеизложенному базовому законодательству, обеспечивающему соблюдение конституционного права иностранного гражданина на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, относится Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Преамбула указанного  Федерального закона определяет, что миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в России является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией России гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции. Вместе с  наделенным правом иностранных граждан, законодатель также  предусмотрел и возможность ограничений, с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья населения, прав и законных интересов лиц, проживающих на территории нашей страны, а также ее безопасности и обороны, о чем подтверждают положения части 3 статьи 55 Конституции России.

В текущее время правоприменитель располагает достаточно большим объемом законодательных актов в сфере миграции и миграционных правоотношений. При этом лишь в трех федеральных законах Российской Федерации отражены нормы, касающиеся к институту нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в России:

— в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Россию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в России — часть 4 статьи 25.10 ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

— при осуществлении миграционного учета осуществляются сбор, фиксация, хранение, обобщение и использование сведений об иностранном гражданине, в том числе и «…сведения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) в России (принималось или нет, если принималось, то когда и кем)…» — пункт 14 части 1 статьи 9 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации»;

— разрешение на временное проживание иностранному гражданину, вид на жительство, разрешение на работу и патент не выдаются, а ранее выданные документы аннулируются в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Россию данного иностранного гражданина —  пункт 1.2 статьи 7; пункт 2 статьи 9; пункты 9, 9.1, 9.2, 9.7 и 9.8 статьи 18 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Главное место среди нормативно-правовых актов, направленных на реализацию конституционного права, зафиксированного в части 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации, бесспорно занимает ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Стоит отметить, что в законодательстве России нет определения понятия «реальная угроза» общественному порядку. В связи с этим представляется возможным указанное понятие интерпретировать  как совокупность определенных условий и факторов, свидетельствующих о склонности лица к девиантным формам поведения в социально-правовом смысле, а именно совершение им уголовно-наказуемых деяний, административных правонарушений, создающих угрозу национальной безопасности государства, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также нежелание иностранного гражданина соблюдать требования законодательства России [2].

Понятие «реальная угроза» как основание нежелательности пребывания носит оценочный характер т.к. невозможно законодательно предусмотреть все случаи, когда пребывание в Российской Федерации иностранного гражданина будет создавать угрозу для национальной безопасности.

Основной порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и перечень должностных лиц, уполномоченных его принимать, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2003 № 199.

Однако порядок представления материалов и их рассмотрения устанавливается приказом МВД России от 10.11.2012 № 1024 «О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации».

Должностное лице, принимающее решение о подготовке ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, должно учитывать факторы, указанные ниже, т.е.:

— способ и конкретные обстоятельства совершения административного правонарушения и (или) преступления;

— возможность назначения изначально наименьшей меры правового воздействия;

— отношение к совершенным деяниям;

— неоднократность совершения административных правонарушений (преступлений);

— исполнение ранее наложенного наказания.

Учитывая это, если же должностное лицо убеждено, что профилактические меры воздействия исчерпаны, а иностранный гражданин продолжает противоправную деятельность, то имеются все основания для сбора материалов, подтверждающих данный факт и подготовки проекта ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина на территории России.

Сотрудниками отдела иммиграционного контроля в целях выявления обстоятельств, указывающих на наличие в деяниях иностранных граждан реальной угрозы общественному порядку, общественной и национальной безопасности, которые могли бы послужить основанием для рассмотрения вопроса о подготовке ходатайства о нежелательности пребывания (проживания) конкретного иностранного гражданина в России рассматриваются следующие обстоятельства:

— самовольное оставление иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащим административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, медицинской организации, специального учреждения, предусмотренного ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

— неоднократное совершение иностранным гражданином административных правонарушений, прежде всего в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

— негативная характеристика иностранного гражданина с места пребывания, жительства либо фактического проживания, предоставленная участковым уполномоченным полиции;

— неоднократное совершение иностранным гражданином правонарушений в области дорожного движения, а также правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность;

— отсутствие устойчивых семейных связей на территории Российской Федерации.

Ниже приведем данные о постановке на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации за период 2017-2021 гг. (Таблица 1)

Таблица 1. Постановка на миграционный учет иностранных граждан

Мы видим, что в представленных данных на миграционный учет иностранных граждан имеются существенные отклонения от среднестатистических данных в среднем за год, исходя из данных за период 2017-2021 гг.

Рисунок 1. Динамика поставленных иностранных граждан на миграционный учет

Данные среднего значения поставленных на миграционный учет за период с 2017 года по 2021 год составили 15237673 иностранных граждан. Следовательно, данные в 2020 и 2021 годах ниже указанных данных на 35% и 12%.

Данные обстоятельства связаны с влиянием пандемии COVID-19 и спровоцированного ей социально-экономического кризиса на долговременную международную миграцию в России в краткосрочной и среднесрочной перспективе. На международную миграцию в России оказывали влияние запрет въезда иностранным гражданам с 18 марта 2020 г., а также закрытие границ Российской Федерации с 30 марта 2020 г., закрытие своих границ другими странами, в том числе отмена авиасообщений и других видов трансграничных пассажирских перевозок. При этом можно говорить о том, что Российская Федерация нуждается в устойчивом миграционном приросте населения, который ежегодно должен составлять не менее 250–300 тыс. человек, чтобы компенсировать потери от нарастающей естественной убыли населения.

Далее рассмотрим данные, которые свидетельствуют об эффективность реализации МВД России указанных полномочий свидетельствуют статистические данные (Таблица 2).

Таблица 2. Эффективность реализации МВД России полномочий

Как и с миграционным учетом, мы видим похожую ситуацию с данными по направлению ходатайств о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в МВД России для рассмотрения, снижение динамики отмечается в 2020 г. -52% и в 2021 г. – 53% (по отношению к 2019 году), а также по принятым решениям о нежелательности пребывания (проживания) в России в 2020 г. -59% и в 2021 г. -49% (по отношению к 2019 году). 

В целом видно, что основная доля направленных ходатайств и принятых положительных по ним решениях пришлись на Приволжский, Центральный и Дальневосточный федеральные округа.

Рисунок 2. О направленных ходатайствах в МВД России о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации

Рисунок 3. О направленных ходатайствах в МВД России о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации

В целом рассматривая наш вопрос можно сделать вывод, что сложившаяся практика реализации института принуждения в рамках решений о нежелательности пребывания показывает необходимость принятия во внимания различных факторов. При подготовке проекта ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в России кроме прочего необходимо принимать во внимание обстоятельства, которые могут препятствовать принятию данного решения. Одним из таких обстоятельств может послужить наличие у иностранного гражданина семьи и нахождение родственников на территории России.

В соответствии со статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод заключенной 4 ноября 1950 года в г. Риме и вступившей в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года, вмешательство со стороны публичных властей в осуществление прав на уважение личной и семейной жизни запрещается, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах экономического благосостояния страны, национальной безопасности и общественного порядка, а также в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Также необходимо понимать, что наличие близких родственников на территории Российской Федерации не является безусловным основанием для нерассмотрения вопроса о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина, необходимо учитывать степень участия иностранного гражданина в жизни семьи, воспитании детей, а также факт наличия либо отсутствия работы и постоянного источника дохода. В одном из своих решений Европейский суд по правам человека, в постановлении по делу «Мустаким против Бельгии» отметил, что право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое не гарантируется Конвенцией. Государство имеет право в силу установленных принципов международного права контролировать въезд в страну, проживание в ней и высылку иностранных граждан. Пунктом 3 статьи 12 Международного пакта от 16 декабря 1966 года о гражданских и политических правах и пунктом 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписанный 16 сентября 1963 года в г. Страсбурге) определено, что право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.

Следовательно, возможность принятия уполномоченными органами решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан, имеющих супругов-граждан Российской Федерации, не противоречит Конституции России, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, и международным договорам Российской Федерации. Право государства ограничивать пребывание на его территории иностранных граждан является одним из основных признаков суверенитета Российской Федерации.

Конституционный Суд России указывает, что при определении условий реализации фундаментальных прав федеральный законодатель должен, исходить из принципа равенства и критериев разумности, необходимости и соразмерности, обеспечивать баланс конституционных ценностей, а также прав и законных интересов участников конкретных правоотношений. К этому числу  конституционно значимых ценностей, составляющих наравне с другими факторами основу национальной безопасности, относится здоровье как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, охраняемое государством и принадлежащее человеку от рождения, что обязывает законодателя принимать все меры, направленные на его защиту.

Подготавливая и рассматривая ходатайства о нежелательности пребывания иностранных граждан на территории России территориальным органам необходимо отдавать приоритет интересам большинства населения государства, чья безопасность может быть поставлена в зависимость от наличия у иностранного гражданина семейных связей на территории России.

Еще одним обстоятельством, препятствующим принятию в отношении иностранного гражданина решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, может стать возбуждение в отношении данного лица уголовного дела и, как следствие, отсутствие у него возможности выехать за пределы России до окончания разбирательства по делу. Указанное основание для ограничения для выезда из России иностранным гражданам предусмотрено подпунктом 1 статьи 28 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

При подготовке ходатайства о нежелательности пребывания (проживания) на территории России в отношении иностранных граждан следует принимать во внимание общественную опасность деяний, совершенных указанными иностранными гражданами, а также уровень угрозы обороноспособности и безопасности государства, создаваемой такими деяниями. То есть защита Конституцией семейной жизни не является обязательным иммунитетом для иностранного гражданина, постоянно нарушающего законодательство Российской Федерации. Каждый материал проверяется и собирается индивидуально, в этом случае рассматривается вопрос о защите прав, свобод и здоровья большего населения, решая вопрос о принятии решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации данной категории иностранных граждан.

Также необходимо учитывать, что решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является крайней мерой государственного принуждения и принимается в соответствии со статьей 25.10 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» бессрочно.

В связи с тем, что применение такой меры как нежелательность пребывания (проживания) в Российской Федерации на сегодняшний день является исключительной, существенно ограничивающей права и свободы иностранного гражданина, так как влечет бессрочный запрет на въезд в Российскую Федерацию и более сложную процедуру обжалования и отмены решений, при подготовке соответствующих материалов необходимо устанавливать все обстоятельства, которые могли бы препятствовать принятию таких решений в каждом конкретном случае. Такого рода ограничение должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, служить общественным интересам и не являться чрезмерным.

Всего с 2019 года 2021 год, из 299 направленных ходатайств в МВД России, удовлетворено только 144, что составляет 52%. Следовательно, можно сделать вывод, что в действительности ходатайства рассматриваются не формально, а достаточно серьезно, учитываются все имеющиеся обстоятельства по делу, которые рассмотрены выше.

Как правило причинами отклонения направляемых ходатайств являются: наличие действующих разрешительных документов, таких как разрешение на временное проживание или вид на жительство;  нахождение иностранных граждан в местах лишения свободы (в данном случае вопрос о нежелательности пребывания (проживания) с 1 января 2020 года рассматривается ФСИН России);  возбуждение уголовного дела в отношении иностранного гражданина, влекущее ограничение на выезд из Российской Федерации, в связи с чем принятие решения о нежелательности является преждевременным до установления уголовно – правового статуса.

В заключение можно сделать вывод, что институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в России строится на актуальной нормативно-правовой базе, которая соответствует международным стандартам и требованиям, закрепляет исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, а также достаточно четко определяет процедуру подготовки материалов для принятия МВД России соответствующих решений. Указанная процедура в полной мере обеспечивает государственный контроль за иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися в России, правоохранительным органам предоставлены реальные способы ее обеспечения.