Лисинская И. Е. Глобальное регулирование миграции: необходимость, эффективность, перспективы // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2019. №9 (37). С. 61-67
Миграционная политика традиционно находится в сфере национальных интересов государства и ими регулируется. Как справедливо отмечает Ивахнюк И.В. в условиях глобализации узконациональная, односторонняя миграционная политика оказывается неэффективной и недальновидной. Жесткое ограничение миграционного притока или чрезмерное усложнение правил въезда, пребывания и трудоустройства может привести к росту незаконной миграции или обернуться невозможностью покрыть дефицит кадров за счет привлеченных из-за рубежа, поскольку мировой рынок труда становится все более конкурентным.
Миграция — это сложное и многоаспектное явление. С одной стороны, миграция связана с пересечением границ страны и, таким образом, затрагивает безопасность государства. Миграция на глобальном уровне вызывает противоречие между интересами стран-доноров мигрантов и стран-реципиентов. Развитые страны заинтересованы в притоке квалифицированной и ослаблении потока неквалифицированной рабочей силы, в то время как развивающиеся, наоборот, несут потери от «утечки мозгов» и видят выгоды в стимулировании экспорта избыточного, малоквалифицированного труда. Столь большой процент мигрантов в принимающих странах поднимает проблемы сохранения идентичности нации, ксенофобии и националистических движений. Интересно отметить, что наибольшее сопротивление притоку мигрантов и регулированию миграции на наднациональном уровне в Европейском союзе оказывают страны: Венгрия, Польша, Чехия, Словакия, Латвия, в которых количество принимаемых мигрантов в разы меньше, чем в других странах ЕС. В Польше и Латвии уровень миграции по сравнению с предыдущими годами, напротив, падает. Остаётся не разрешенной проблема интеграции мигрантов в стране пребывания, что влияет на рост преступности и недоверия к мигрантам.
С другой стороны, миграция несёт в себе потенциал для развития экономик стран. Известно, что в некоторых развитых странах, таких как Германия, Франция, естественный прирост населения падает, а в ряде европейских стран он отрицательный (Венгрия, Италия, Литва, Латвия, Болгария), в то время как в других странах население продолжает стабильно расти (большинство стран Африки и Азии). Миграция позволяет решить проблемы восполнения убывающего населения, обеспечить приток молодых людей (возрастная группа от 15-24 лет составляет большой процент мигрантов – 10,8 %). Мигранты являются экономически выгодной рабочей силой, что позволяет развитым странам покрывать спрос на рабочие места, которые не могут покрыть собственными трудовыми ресурсами. Наблюдается рост высококвалифицированных трудовых мигрантов, что позволяет трудоустроить специалиста на работу, без затрат принимающего государства на образование. На примере стран G20, наибольшее количество высококвалифицированных мигрантов происходит из Индии и Китая. Количество высокообразованной индийской диаспоры за десять лет с 2001 по 2011 удвоился почти в 2 раза, достигнув 2,2 млн, высококвалифицированные мигранты из Китая и Филиппин составили 1,7 млн. и 1,4 млн. соответственно.
Немаловажным фактором восприятия миграции как фактора устойчивого развития мира выступают денежные переводы мигрантов в страны происхождения. По данным 2017 г. общая сумма переводов в страны со средним и низким уровнем доходов составила 466 миллиардов долларов, что превышает более чем в три раза размер официальной помощи в целях развития. Например, денежные переводы в Кыргызстане составляют 32,9% от ВВП, в Таджикистане – 31,3 %! Миграция обеспечивает приток рабочей силы туда, где ее не хватает, и отток оттуда, где наблюдается ее избыток. Одновременно происходит формирование финансовых потоков в обратном направлении. В результате миграции населения постепенно происходит выравнивание уровней заработной платы в принимающих странах и странах происхождения. В длительной перспективе это должно привести к устранению мотивации для миграции.
Существуют международные договоры о защите прав беженцев, мигрантов-трудящихся и о борьбе с незаконной миграцией: Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, Протокол 2000 года о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, Протокол 2000 года против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, Конвенция МОТ 1975 г. № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения, Конвенция МОТ 1949 года № 97 о трудящихся-мигрантах.
Однако данные договоры не создают универсального подхода к регулированию миграции на международном уровне. Во-первых, статьи договоров содержат перечень гарантий и обязательств, необходимых для соблюдения государствами-участниками, но не содержат механизмов регулирования процессов миграции. Так, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. содержит ст. 35, посвященную сотрудничеству между национальными властями и Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Однако в рамках данного сотрудничества предполагается лишь система наблюдения и докладов в рамках УВКБ ООН. В частности, понятие беженца не охватывает категорию таких вынужденных мигрантов, как экологические, а также не распространяется на ситуации массовых нарушений прав человека и вооруженных конфликтов в стране исхода. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. предусматривает сотрудничество государств по ряду направлений: — облегчение денежных переводов (ч.2 ст. 47); — сотрудничество по принятию мер упорядоченного возвращения трудящегося-мигранта в государство происхождения; — сотрудничество государств транзита в незаконном пересечении границ. Для контроля за соблюдением Конвенции создан Комитет, однако его процедуры ограничиваются наблюдением и докладами государств-участников. В Конвенции предусмотрены процедуры подачи межгосударственных и индивидуальных жалоб, но в то же время эти процедуры применимы лишь с согласия государства-члена. Государство должно заявить в порядке ст. 76 и 77 Конвенции о том, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения от государств или подлежащих его юрисдикции лиц о неисполнении своих обязательств по Конвенции.
Во-вторых, если Конвенцию о статусе Беженцев 1951 г., а также протоколы 2000 г., направленные на борьбу с торговлей людьми и незаконному ввозу мигрантов, ратифицировали большинство членов ООН, то договоры, гарантирующие права работников-мигрантов, напротив, не ратифицированы большинством стран. Страны, участвующие в договорах о правах трудящихся-мигрантах – это страны, являющиеся источниками трудовых ресурсов. Большинство стран приёма отказались участвовать в договоре по причине нежелания брать на себя дополнительное бремя по гарантии социальных и экономических прав для трудящихся-мигрантов. Если в Конвенции о защите всех трудящихся-мигрантов участвуют 48 стран (25%), в Конвенции МОТ 1949 г. №97 О трудящихся мигрантах – 49 стран, в Конвенции МОТ 1975 г. № 143 только 23 государства, то о глобальном регулировании миграции говорить нельзя.
Перемещение больших групп населения, спровоцированных военными конфликтами, в 2015 году побудили мировое сообщество к принятию мер по разрешению вопроса массовой нерегулируемой миграции. В научной литературе и публицистике это явление получило название «миграционный кризис». Хотя рад авторов справедливо отмечают, что скорее это кризис солидарности стран в подходах к решению вопроса миграции. В качестве ответной меры Генеральная Ассамблея ООН приняла решение 70/539 о созыве 19 сентября 2016 года заседания высокого уровня для решения проблемы перемещения больших групп беженцев и мигрантов. 9 мая 2016 года Пан Ги Мун опубликовал свой доклад под названием «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов».
Результатом многочисленных конференций явилось принятие в сентябре 2016 года Генеральной Ассамблеей ООН Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, которая налагает на государства-члены обязательство принять два глобальных договора: один – о беженцах, а другой – о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. Идея декларации состоит в том, что необходимо объединить совместные усилия государств в выработке иных подходов управления миграцией, основанную на признании и защите общечеловеческих прав мигрантов. На межправительственной конференции, состоявшейся в Марракеше 10-11 декабря 2018 года был принят итоговый документ — «Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции». Глобальный договор о миграции представляет собой не имеющий обязательной юридической силы рамочный документ о механизме сотрудничества, основу которого составляют обязательства, провозглашенные государствами-членами в Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах. В Глобальном договоре отмечается, что необходим комплексный подход для оптимизации общей пользы от миграции при устранении рисков и проблем для отдельных лиц и общин в странах происхождения, транзита и назначения, нацелен на снижение рисков и устранение факторов уязвимости, с которыми сталкиваются мигранты на различных этапах миграции, путем соблюдения, защиты и осуществления их прав человека и оказания им помощи и содействия.
В п. 15 Глобального договора закреплен ряд руководящих принципов: a) Ориентированность на интересы людей;
b) Международное сотрудничество;
c) Национальный суверенитет. В Глобальном договоре подтверждается суверенное право государств определять свою национальную миграционную политику и регулировать миграцию в пределах своей юрисдикции в соответствии с нормами международного права. В пределах своей суверенной юрисдикции государства могут проводить различие между легальным и нелегальным миграционным статусом;
d) Верховенство права и соблюдение правовых процедур;
e) Устойчивое развитие. В Глобальном договоре, основанном на Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, получает развитие, закрепленное в ней признание того, что миграция представляет собой многоплановое явление, имеющее большое значение для устойчивого развития стран происхождения, транзита и назначения и требующее согласованного и комплексного подхода;
f) Права человека; g) Учет гендерных аспектов; h) Учет интересов детей;
i) Вовлечение всех государственных структур. Миграция рассматривается как многоплановое явление, которое в силу этого не может быть предметом заботы какой-то одной отрасли государственного управления. Разработка и осуществление эффективных программных установок и практических мер применительно к миграции требуют участия всех государственных структур для обеспечения горизонтальной и вертикальной согласованности политики во всех секторах и на всех уровнях правительства;
j) Вовлечение всего общества — поощряется формирование широких партнерств с участием разных субъектов для решения вопросов, связанных с миграцией во всех ее аспектах, посредством вовлечения в процесс регулирования миграции самих мигрантов, диаспор, местных жителей, гражданского общества, научных кругов, частного сектора, профсоюзов, национальных правозащитных институтов и других субъектов.
Последние два принципа указывают на новый подход в международном сотрудничестве, который предполагает участие не только правительств государств, но и других государственных и негосударственных структур и иных субъектов. Механизм сотрудничества в рамках договора предусматривает 23 цели, деятельность по их осуществлению, а также последующие меры.
П. 42 ГДМ предусматривает создание специального механизма в рамках ООН, направленного на поддержку усилий государств-членов по осуществлению Глобального договора. Этот механизм укрепления потенциала будет состоять из нескольких элементов: а) информационного центра, содействующего принятию актуальных, конкретных и комплексных решений; b) фонда начальных средств, обеспечивающего финансирование; c) глобальной платформы знаний, предоставляющей открытые данные в режиме онлайн.
Для обсуждения вопросов международной миграции создаётся глобальный форум, на котором государства-члены смогут проводить обзор хода осуществления глобального договора и определять направление работы ООН. Обзорный форум будет служить главной межправительственной платформой для обсуждения государствами-членами хода осуществления Глобального договора и обмена информацией. Обзорный форум по международной миграции будет проводиться раз в четыре года, начиная с 2022 года. На каждом обзорном форуме будет приниматься согласованная на межправительственном уровне декларация о прогрессе, которая может учитываться в рамках работы политического форума высокого уровня по устойчивому развитию.
Проанализировав основные ключевые положения Глобального договора о миграции, необходимо ответить на вопрос, какова его роль и эффективность в регулировании миграционных потоков и разрешении миграционного кризиса. Сегодня трудно говорить о перспективах действия данного договора ввиду его недавнего принятия. Механизмы, предусмотренные договором, ещё не созданы, а только находятся на начальной стадии разработки. Тем не менее, многие оптимистично настроенные авторы отмечают, что Глобальный договор о миграции – это новая страница в истории развития международных отношений, которое несёт в себе очевидно благие последствия. На наш взгляд, необходимо взглянуть критично на данный договор.
Во-первых, Глобальный договор не имеет обязательной юридической силы, а носит рекомендательный характер. Безусловно, такое мягкое право позволяет большему числу стран выразить признание договора, однако не работает на пользу его эффективности и реального исполнения.
Договор является рамочным документом, формулировки являются общими, которые служат руководством к действию и являются основой для заключения двусторонних и многосторонних соглашений. Сама структура договора состоит из провозглашения принципов и целей, что указывает на рамочный характер. Договор не содержит конкретных мер по его реализации, в связи с чем трудно говорить о его эффективности.
Договор содержит противоречивые положения. Так, в п. 13 Договора отмечается, что безопасная, упорядоченная и легальная миграция служит на благо всех тогда, когда она основана на надлежащей информации и совершается по плану и добровольно. Миграция никогда не должна быть актом отчаяния. Когда она таковым является, государства должны совместными усилиями удовлетворять потребности мигрантов, оказавшихся в уязвимом положении. Другая цель заключается в содействии безопасным и регулярным трансграничным перемещениям людей «при одновременном предотвращении незаконной миграции» (п. 27).
Сами принципы Глобального договора о миграции с трудом согласуются друг с другом. Например, в Договоре подчеркивается принцип международного сотрудничества, поскольку «ни одно государство не может решить проблему миграции самостоятельно из-за транснационального характера этого явления»; однако следующим пунктом после этого подтверждается «суверенное право государств определять свою национальную миграционную политику и управлять миграцией в пределах своей юрисдикции».
В рамках упрощение доступа к каналам легальной миграции и повышение их гибкости предусмотрены разработка двусторонних, региональных и многосторонних соглашений о трудовой мобильности, а также рамочных договоренностей о сотрудничестве в вопросах трудовой мобильности с учетом национальных приоритетов, потребностей местных рынков и наличия работников определенного профиля. Из данного положения прослеживается двойственность глобального договора, с одной стороны направленного на обеспечение прав мигрантов, а с другой на защиту национального суверенитета и интересов государства.
Глобальный договор направлен на межсекторальное и многоплановое регулирование миграции. Тем не менее, «многомерность» подверглась критике за поощрение экстернализации миграционной политики и делегирования в третьи страны таких вопросов, как охрана границ ЕС, поисково-спасательные миссии, реадмиссия граждан третьих стран.
На эффективности договора может сказаться блокирование идей договора некоторыми странами. 9 стран-участниц ЕС не одобрили договор: Австрия, Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Италия, Латвия, Польша, Словакия, а также США и Австралия. Некоторые страны ЕС отказались участвовать в договоре по причине, что договор не отвечает национальным интересам государства, не соответствует суверенному праву страны, решать кому разрешен въезд. Таким образом, государства не желают поступаться своим суверенным правом регулирования миграционных потоков. Хотя Глобальный договор не является обязательным, а носит рекомендательный характер. По мнению Мауро Гатти европейские популисты не противостоят конкретным положениям Глобального договора, а отвергают саму его идею.
Несмотря на перечисленные особенности глобального договора, нельзя отрицать значимости его принятия. Глобальный договор — это первая, осуществляемая под эгидой ООН, реакция государства на миграционный кризис, процесс сотрудничества на глобальном уровне, объединяющий государства и негосударственные субъекты. Как отмечает Энн Галлахер, что сотрудничество государств в сфере миграции экстренно необходимо и сильно запаздывает. В то время как международное сообщество сделало большой прогресс в регулировании других сфер общих интересов: от торговли к терроризму, от финансовой помощи до применения силы – миграция была оставлена на второй план.
Глобальный договор о миграции представляет собой действительно новый подход, который, во-первых, направлен на комплексное регулирование проблем миграции. Договор стремится к многоплановой цели, сочетает не связанные с миграцией специфические компоненты политики развития, торговли, образования и обучения с занятостью мигрантов, переселением и возвратом. Во-вторых, договор направлен на решение причин, вызывающих миграцию, а не на борьбу с явлением миграции. Глобальный договор направлен на многоуровневое сотрудничество и вовлекает максимально возможное количество субъектов: государства, государственные органы, негосударственные организации, предпринимателей. Глобальный договор о миграции включает в себя конкретные предложения и структуры для улучшения сотрудничества и согласованности: механизм укрепления потенциала, состоящий из информационного центра, фонда начальных средств, платформы знаний (данных) и глобальный форум.
Пока еще сложно оценивать, будет ли договор иметь значение, что зависит от последующих действий государств. Тем не менее необходимость в новом походе к регулированию миграции назрела, и далее этот опрос будет всё более актуализироваться, а существующие механизмы не являются всеобщими и не соответствуют современным вызовам. Отвечая на вопрос о необходимости новых глобальных договоров, мы считаем, что необходимо дать утвердительный ответ. Будет ли новое глобальное регулирование эффективным – сказать трудно. Имеется ряд противоречий и механизм реализации договора находится на начальном этапе. Однако будут созданы конкретные структуры в рамках ООН, отвечающих за наблюдение и контроль за исполнением договора. Может быть, идеи, заложенные в договоре, сегодня кажутся утопичными, но все глобальные достижения начинались с малого.
