Анализ градостроительной политики муниципального образования (на материалах города Улан-Удэ)

Бурхисанов Алексей Олегович
e-mail.ru: Burhis@mail.ru

Градостроительная политика – важный элемент целостного развития территорий. Эффективность её проведения определяет качество жизни населения на долгие годы вперед. Территориальное, зональное планирование существует в тесной связи с развитием экономики. 

В масштабах целой страны такое планирование может играть стратегическую роль. Поэтому необходима упорядоченность и целостность в подходе к градостроительному комплексу.

Основной законодательный документ сферы – это Градостроительный кодекс от 29.12.2004 №190-ФЗ. В кодексе определены основные понятия, принципы, а также разделены полномочия федеральных, региональных и местных органов власти.

Также в документе определены порядок и особенности утверждениях схемы территориального планирования РФ, двух и более субъектов Федерации, субъекта РФ, а также муниципальных образований.  

Отдельно выделено градостроительное зонирование,  архитектурно-строительное планирование и другие наиболее важные аспекты отрасли.

Что касается органов исполнительной власти, то на федеральном уровне выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства занимается министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Также следует обратить внимание на принятую распоряжением Правительства РФ от 31.10.2022 N 3268-р  «Стратегию развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года».

Ранее из документов государственного планирования на федеральном уровне, касающихся отрасли, можно было выделить лишь «Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года», принятую распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 года N 207-р.

Принятие же профильного документа стратегического планирования на федеральном уровне должно способствовать более целостному, комплексному развитию данной отрасли в нашей стране.

Согласно утвержденной стратегии, в ближайшее десятилетие планируется выработать новую градостроительную политику, что должно привести к сбалансированному развитию РФ.

В качестве важнейшего этапа решения поставленной цели выделяется: «оптимизация документов и процедур территориального планирования, градостроительного и социально-экономического развития территорий, установление возможности проведения единой градостроительной, тарифной и транспортной политики в городских агломерациях и опорных населенных пунктах, в том числе на межмуниципальном уровне, а также использование единых нормативов по обеспечению инфраструктурой населенных пунктов, учитывая, в том числе важность развития сельских поселений, малых и средних городов».

То есть оптимизация, унификация, а также признается важность развития сельских территорий, притормаживания процесса урбанизации. В целом, существует немало проблем, требующих решения. Это и моногорода, где внезапное закрытие, обанкрочивание основного вида деятельности, может, привести к расселению и запустению территории. Также будущее может видеться за развитием производственных кластеров, однако не в ущерб экологии и комфортной жизни следующих поколений.

Говоря о федеральном уровне, нельзя не упомянуть работу фонда развития территорий, национальных проектов (Жилье и городская среда), федеральных программ, направленных на создание комфортной городской среды. В частности, одним из индикаторов развития  муниципальных образований стал Индекс качества городской среды, введенный Минстроем РФ, впервые рассчитанный в 2019 году.

То есть, как видно из вышеизложенного, в последние годы в данную отрасль было привнесено немало новшеств.  Однако эффективная реализация государственной политики на местах, а также учет региональных и муниципальных особенностей всё равно ложится на власти субъектов РФ и органы местного самоуправление. Причем последние в конечном итоге наиболее приближены к непосредственной реализации и работе на местах.

Обратимся к регулированию на уровне субъекта Федерации. Так как мы рассматриваем материал на материалах города Улан-Удэ, то рассмотрим Республику Бурятия.

Так, существует закон РБ от 10 сентября 2007 года N 2425-III «О Градостроительном уставе Республики Бурятия». В Республики из-за расположения части территорий в природоохранной зоне акватории озера Байкал есть свои особенности. Исполнительную власть реализует министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Перейдем непосредственно к муниципальному образованию – городскому округу городу Улан-Удэ, региональному центру Республики Бурятия. Местное самоуправление градостроительством осуществляется городским советом депутатов,  постоянным комитетом в его составе по градостроительной политике, строительству и землепользованию, реализуется Комитетом по архитектуре и градостроительству Администрации города Улан-Удэ.

Существует муниципальная программа «Осуществление градостроительной деятельности на территории г. Улан-Удэ», утверждённая постановлением Администрации города Улан-Удэ от 3 декабря 2019 года N 379.  Данная программа была составлена с учетом федерального законодательства в сфере местного самоуправления градостроительства, а также региональными законами, постановлениями и распоряжениями в указанных сферах.

Помимо этого, следует помнить о неразрывной связи проектирования, градостроительства с экономикой. Поэтому учитывались и планы социально-экономического развития. В частности, стратегия социально-экономического развития Бурятии до 2035, а также одноименная стратегия для города Улан-Удэ.

Кроме оперативной деятельности по осуществлению градостроительства, по программе также предусмотрено формирование архитектурного облика города, актуализация системы градостроительной документации в г. Улан-Удэ (генплан, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории),  а также обеспечение актуальности базы данных в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Архитектурный облик особенно важен для города Улан-Удэ в связи с необходимостью раскручивания его дальнейшего туристского потенциала, ввиду возросшей популярности Байкальского направления в отечественном туризме в последние годы.

В целом же, облик города – величина не статичная. Он постоянно меняется. Поэтому перед местными властями стоит непростая задача блюсти баланс между историческими, культурными элементами архитектуры и требованиями современности, в том числе сюда относится и вопрос, к примеру, наружной рекламы. Баннеры, плакаты, неоновые вывески могут справляться с информативными функциями, однако их бесконтрольное использование, злоупотребление ими приводит к нарушению красоты и гармонии в архитектуре, к примеру, исторического центра города.

Поэтому все эти вопросы и берутся на контроль, и они также имеют значение, как, к примеру, необходимость получения разрешений от мэрии на остекление балконов, которая по душе не всем жителям. Однако современные предложения на рынке балконных окон и оформления таковых, что могут существенно повлиять и не вписаться в действующий архитектурный ансамбль.

Помимо сохранения всех этих особенностей, а также обеспечения туристкой привлекательности, всегда следует помнить об удобстве хозяйственной деятельности, а также безопасности (пожарной, а также обеспечение беспрепятственного проезда скорых и иных экстренных служб ко всем домам, обеспечение низкой опасности затоплений, соответствие зданий требованиям сейсмологической устойчивости).

Также у города, к примеру, много проблем в виде самоволок и их узаконивания,  в частности, ряд самовольных жилых массивов расположился в зоне подтопления, что добавляет проблем. Также следует учитывать наличие разросшегося частного сектора, задымления воздуха от печного отопления и т.п. У местных властей достаточно забот по данным вопросам.

Город растёт, следовательно, появляются новые жилые районы, в том числе удаленные дачные некоммерческие товарищества, где жители могут испытывать проблему с доступом к благам цивилизации, таким как чистая вода, к примеру. Также новым массивам требуются и иные объекты социальной инфраструктуры. То есть отделения поликлиники, школы, детсады, пункты полиции, почтовые отделения – всё это необходимо для комфортной жизни граждан, чтобы их дети не отправлялись за условные десять километров до школы.  Необходимо планирование, чтобы муниципалитету потом не приходилось выкупать подходящее здание для объекта социальной инфраструктуры из рук частника.

В целом, на сайте Администрации города представлен исчерпывающий перечень реализуемых направлений. Но вернемся для начала к рассматриваемой выше муниципальной программе «Осуществление градостроительной деятельности на территории г. Улан-Удэ».  Точнее к её бюджету.

Таблица 1. Бюджет муниципальной Программы 2020-2025 гг.

Как видно из таблицы выше, основная часть расходов ложится на местный бюджет. С 2020 года наблюдается падение доли финансирования из республиканского бюджета, как следствие этого и падение финансирования, в целом.  Далее рассмотрим ожидаемые результаты реализации программы.

Таблица 2. Планируемые результаты муниципальной Программы

Таким образом, мы ознакомились с целевыми индикаторами программы. Вернемся к сайту.

На сайте Администрации города представлены следующие нормативно-правовые документы: Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25.03.2008 №817-82 «О правилах землепользования и застройки городского округа «город Улан-Удэ»», генеральный план города, местные нормативы градостроительного проектирования,  реестр территорий благоустройства и многое другое, включая данные о публичных слушаниях и сервитутах.

Также на сайте дан перечень проектных организаций. При желании граждане могут таким образом проверить не однодневка ли фирма, что удобно. Всего по состоянию на 13.03.2023 представлено 17 организаций.  В том числе там есть и организации, проводящие научное обследование зданий, что в условиях нахождения в сейсмоактивном регионе, оправдано.

Также приведем выдержку из итогов 2022 года и задач 2023 года Комитета по архитектуре и градостроительству.  Так, в прошлом году Комитет совместно с Минтрансом РБ завершил работу по изменению параметров высотных отметок третьей и четвертой подзон приаэродромной территории (аэродром Байкал), что  позволило  продолжить жилищное строительство в указанных зонах.

Также комитет разработал дизайн-проекты благоустройства пятидесяти трёх дворовых территорий, также продолжилась работа по формированию дизайн-кода города. В части выявления незаконных рекламных сооружений, то по результатам контрольных рейдов, проведенных по одиннадцати  магистральным улицам, было демонтировано 370 кв. м незаконно установленных конструкций, выдано 125 предписаний собственникам таких конструкций.

Также ведется активная работа по актуализации государственного адресного реестра, так как данный реестр необходим для регистрации гражданина по месту жительства, а это влияет на устройство, к примеру, ребенка в школу, а также точный адрес необходим для экстренных служб. Так, как отмечается в Комитете,  всего за 2022 год внесено и актуализировано порядка 20 тысяч адресов и кадастровых номеров объектов недвижимости в Федеральную информационную адресную систему.

Что касается планов на 2023 год, то, как отметила председатель комитета, а также заместитель мэра города Улан-Удэ Татьяна Матвеева: «В этом году будет проведена большая работа по внесению изменений в Генеральный план для приведения его в соответствие с изменениями в Схеме территориального планирования РБ, запланировано участие в реализации мастер-плана Улан-Удэнской агломерации и в реализации проекта комплексного развития городских территорий. В отношении формирования архитектурного облика города необходимо усилить мониторинг за размещением на фасадах зданий вывесок и рекламы, продолжить формирование дизайн-кода города и приступить к формированию туристического кода». Таким образом, как видим, значимость туристического направления поддерживается и в отдельном его выделении в задачах на 2023 год профильного органа местного самоуправления.

Далее рассмотрим наиболее общие показатели развития отрасли, состояния сферы, с помощью данных органов статистики. Для начала напомним, что в ноябре 2018 года Бурятия вошла в состав ДФО, а одна из основных проблем Дальнего Востока – это низкая плотность населения.

Следовательно, для её решения назрела необходимость опережающего развития этих огромных территорий, привлечение туда новых жителей, удержание старых, создание комфортных условий для успешного формирования на этих территориях ячеек общества, деторождения.

 Данных стратегически важных для государства целей можно достичь, в том числе и через грамотную градостроительную политику. Формирование комфортной городской среды, а также приемлемой цены за квадратный метр – всё это очень важно.

Поэтому обратимся к данным по средним ценам  на  первичном и вторичном рынке  жилья по Российской Федерации,  центрам субъектов Российской Федерации.  Данные представлены  по всем типам квартир, за 1 кв. метр, независимо от уровня качества, на конец 1-го квартала каждого года.

Для сравнения мы взяли не только город Улан-Удэ, но и региональные центры соседних регионов. Город Читу – Забайкальский край, Иркутск – Иркутская область.

Таблица 3. Средние цены на первичном и вторичном рынке жилья 2021-2022 гг.

Так, по 2022 году наиболее высокая цена за квадратный метр и на первичном, и вторичном метре в Иркутске, наименее высокая в Улан-Удэ. Что касается изменений за год, то цены выросли во всех трёх рассматриваемых городах, как на первичном, так и на вторичном рынке.

Особенно высок прирост в городе Иркутск на первичном рынке (32,34%),  на вторичном рынке больше  остальных выросла цена в Улан-Удэ (20,62%).

В таблице далее рассмотрим объем жилищного фонда, обеспеченность жителя квадратными метрами и аварийные жилые дома.

Таблица 4. Отдельные показатели жилищного фонда

Как видно, по таблице наиболее обширен жилищный фонд Иркутской области, однако там и численность населения выше. Показатель обеспеченности одного жителя квадратными метрами более качественен. Так, по 2021 году в Иркутске – это 28,9 кв. метров, в Улан-Удэ – 21,3, а в Чите данные только за 2020 год, по ним 20,8 кв. м, что меньше соседей.

Так, за год в Улан-Удэ объем жилищного фонда увеличился на 1,92 процента, в Иркутской области уменьшился на 1,54%, что до Читы, то данных за 2021 год найти не удалось. Соответственно, изменениям в объеме жилищного фонда, в Улан-Удэ чуть улучшилась обеспеченность на одного жителя (0,5 кв. м.), в Иркутске уменьшилась на 0,3 кв. м.

Что касается аварийных площадей, то  остановимся несколько подробнее. Так как постепенное ветшание жилого фонда советской застройки, долгие очереди на расселение из аварийных домов – все эти проблемы не являются специфичными для конкретных городов, они носят массовый характер.  Расселение из аварийных домов требует значительного вливания именно бюджетных средств, так как взнос на капитальный ремонт, включен в состав коммунальной платежки для населения сравнительно недавно. Официально её ввели с 1 января 2014 года. Естественное, что менее, чем за десять лет там не могло накопиться средств для постройки нового дома взамен аварийного, к тому же и целевое назначение этих средств иное – капитальный ремонт, а не строительство.

О том, что очередь на расселение занимает годы, свидетельствует то, что в действующую программу переселения, рассчитанную до 2024 года попадают здания признанные аварийными до 1 января 2017 года, а в принятую 20.08.2022 Постановлением Правительства №1469 войдут дома, признанные аварийными с 1 января 2017 года до 1 января 2022 года.

Как отмечается на официальном сайте Правительства РФ: «в 2022–2023 годах в рамках новой программы в регионы будет направлено 45 млрд рублей. Эти средства уже предусмотрены в федеральном бюджете. Они позволят переселить около 50 тысяч человек с почти 1 млн кв. м. Уровень софинансирования расходов российских субъектов из федерального бюджета составит в среднем 60% и будет определяться с учётом бюджетной обеспеченности регионов».

Так, на официальном сайте администрации города Улан-Удэ доступен реестр аварийных домов на январь 2023 года. По нему удалось посчитать, что в 2022 году по площади аварийными было признанно меньше квадратных метров, чем в 2021 году. Однако в реестре продолжают значиться дома, признанные аварийными в 2012 году. И следует также помнить, что по условиям софинансирования региональные власти несут 40% расходов, а для ряда дотационных регионов – это также нелегко потянуть.

Что касается таблицы выше, то по городу Иркутск в реестре, начиная с мая 2021 года, не были указаны площади жилья, зато были приведены примерные даты расселения.  По городе Чите данных найти также не удалось.

Схожую проблему испытало и агентство РИА новости, когда готовило «Рейтинг городов России по вводу жилья в эксплуатацию». Рейтинг был составлен на основе данных официальной статистики, так

по 2021 году —  Иркутск  расположился на 60 месте,  Чита – 79 м., Улан-Удэ – 63 м. 

Как правило, центры-субъектов федерации – это относительно крупные города, и если всего в России городов около 1100, то субъектов 89 (по 2021 г. — 85),  следовательно, то, что все три города попали в топ-85 уже неплохо, так как в некоторых субъектах имеются крупные и развитые города, кроме столицы.

В целом, более уверенным в реализации градостроительной политики выглядит город Иркутск, однако надо учитывать, что у всех городов разные бюджетные возможности, что накладывает свой отпечаток. Но важно и имеющимися средства распоряжаться эффективно.

Далее будем рассматривать уже более частные показатели только по городу Улан-Удэ.

Таблица 5. Отдельные показатели отрасли по г. Улан-Удэ

Так, по доходам отрасли 2022 год показал рост на 75%, по сравнению с аналогичным периодом в 2021 году. Возможно, это связано со снятием ковидных ограничений или же с повышением стоимость за квадратный метр в новостройках.  А вот общая площадь введенных в эксплуатацию жилых помещений уменьшилась. Причем, если смотреть в разрезе ИЖС и застройщиков, то сокращение в процентах оказалось больше у юридических лиц.

Далее рассмотрим немного индекс качества городской среды, который отражает и эффективность градостроительной политики, в частности.  Максимум предусмотрено 360 баллов, всего оценивалось 6 крупных направлений по 60 баллов. Сравним 2020 и 2021 года по  г. Улан-Удэ. В настоящий момент относимся к категории крупный город, климат «условно комфортный».

Таблица 6. Индекс качества городской среды г. Улан-Удэ

В целом, за год зафиксировано  улучшение на 1 балл, однако по показателю жилье и прилегающие пространства наблюдается падение  на 9 баллов, теперь этот показатель в городе менее половины от максимума.  Рост произошел по показателям развития улично-дорожных сетей, озеленения пространства, а также в сфере общегородского пространства, без изменений —  общественно-деловая и социально-досуговая инфраструктура и прилегающие пространства.

Таким образом, как видно, из данной статьи на федеральном уровне сейчас принимаются всё новые и новые документы, призванные сделать градостроительную политику более эффективной, а жизнь граждан комфортнее. А на уровне местного самоуправления делают всё, на что хватает финансирования.

Позитивные сдвиги по городу Улан-Удэ есть, однако рост цены за квадратный метр, и как следствие этого снижение доступности жилья, могут привести к увеличению темпов миграции и иным негативным последствиям. Данная проблема частично может быть нивелирована за счет реализации программ «Дальневосточной ипотеки», однако  не полностью.

В целом же, в законодательной сфере в последние годы были приняты документы, способные сделать градостроительную политику более эффективной, если исполнителям, в частности регионам и муниципалитетам, хватит средств воплотить это на практике.

Важность развития этого направления подчеркнута ещё тем, что в Конституция РФ закреплены права на жизнь и труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, благоприятную окружающую среду. Они являются основополагающими и находятся под государственной защитой. Также улучшение городской среды и сельских пространств в результате должно привести и к улучшению демографической ситуация, а то в свою очередь должно подстегнуть экономику. Так как наблюдается старение и выбытие экономически активного населения, а именно люди, человеческий ресурс – один из её двигателей.