Проблемы правового регулирования общероссийского голосования по поправкам к Конституции России

В статье рассматривается вопрос регулирования процедуры организации и проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации. Внимание уделено анализу порядка одобрения модернизации органами государственной власти глав 3-8 Конституции. Дается оценка предложенной президентом концепции принятия изменений.

Ключевые слова: Конституционная реформа, общероссийское голосование, референдум, опрос граждан, Центральная избирательная комиссия, Конституционный суд.

Президент Российской Федерации внес проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (далее — закон о поправке). Особенностью законопроекта является положение второй статьи, предусматривающее вынесение закона на общероссийское голосование  .

Конституция Российской Федерации выделяет такие варианты трансформации: порядок принятия новой и изменения действующей Конституции, а также устанавливает, что главы и их положения изменяются по инициативе разных субъектов. Можно выделить четыре режима реформирования Конституции, которые изложены в главе 9: пересмотр Конституции; принятие поправок; внесение изменений, связанных с составом субъектов федерации в часть 1 статьи 65 Конституции, внесение изменений в часть 1 статьи 65 Конституции по вопросам наименований субъектов федерации  .

Рассматриваемый нами проект закона о поправке предполагает использование второго варианта принятия изменений в Конституцию Российской Федерации, а именно одобрения не менее чем двумя третями депутатов Государственной Думы, не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации. Закон вступает в силу после одобрения не менее чем двумя третями законодательных органов субъектов федерации.

Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» (далее — 33-ФЗ) устанавливает следующий порядок принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции. На первом этапе поправки проходят одобрение в Государственной Думе, затем в обязательном порядке их рассматривает Совет Федерации. В случае одобрения поправок Федеральным собранием следует их обнародование. Одновременно с ним, закон о поправке направляется на рассмотрение в законодательные органы субъектов, которые в течение одного года со дня одобрения палатами Федерального Собрания должны рассмотреть его. В случае установленного Советом Федерации одобрения двумя третями субъектов РФ поправки к Конституции следует их подписание президентом и официальное опубликование  .

С. А. Зинкин, рассматривая вопрос установления результатов рассмотрения закона о поправке законодательными органами субъектов Российской Федерации, пришел к выводу, что Совет Федерации вправе установить результаты досрочно только в том случае, если все законодательные органы определились со своей позицией, и приняли соответствующие постановления. По опыту принятия предыдущих поправок к Конституции законодательные органы субъектов определялись значительно раньше истечения предельного срока, Совет Федерации имел возможность установить результаты по факту поступления всех постановлений  .

В действующую Конституцию было внесено четыре изменения с использованием рассмотренного варианта: Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации № 6 -ФКЗ и 7-ФКЗ от 30.12.2008, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ. В статье 2 каждого из законов был предусмотрен аналогичный друг другу порядок вступления в силу поправок — со дня официального опубликования, после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации и подписания президентом. Процедуры вступления в силу повторяли положения Конституции и 33 -ФЗ, и лишь дополнительно указывалась в законе, не привносила, таким образом, иных правовых процедур.

Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» предусматривает вынесение этого закона на общероссийское голосование. Конституция и федеральные законы не предусматривают процедуру общероссийского голосования по вопросам поправок.

Одной из форм осуществления непосредственного народовластия является референдум Российской Федерации. При этом, часть 3 статьи 135 Конституции дает право Конституционному Собранию вынести проект новой Конституции на всенародное голосование. Процедура назначения и голосования является аналогичной референдуму в силу федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее — 5-ФКЗ). Пункт 10 статьи 6 5-ФКЗ запрещает выносить на референдум вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Важно отметить отсутствие права инициирования референдума у президента России и других федеральных органов власти. У последних имеется возможность реализовать это право только при условии обязательства России по международному договору. По вопросам отнесенным к модернизации Конституции, правом инициировать референдум наделено только Конституционное Собрание .

По сути, общероссийское голосование представляется возможным сравнить с опросом граждан, который предусмотрен федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как форма осуществления местного самоуправления. Опрос граждан носит рекомендательный характер и проводится по вопросам, затрагивающим вопросы местного значения или вопросы органов государственной власти субъекта для определенной территории. Федеральный законодатель устанавливает обязательные положения, устанавливаемые решением представительного органа муниципального образования при назначении опроса граждан, в остальном назначение и порядок опроса должно регулироваться законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, может осуществляться в зависимости от инициатора из местного или регионального бюджетов .

В отличие от опроса граждан, процедура организации и проведения общероссийского голосования по поправке к Конституции регулируется лишь в некоторых вопросах и только подзаконными актами по причине вступления в законную силу частей 2 и 3 проекта закона о поправке по процедуре закрепленной в 33 -ФЗ. Согласно распоряжению президента от 14.02.2020 года №32-рп организация подготовки и проведение общероссийского голосования возложена на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Вопросы финансирования из федерального бюджета регулируются путем аналогии с федеральным законодательством о выборах  .

Основным законом в сфере избирательных прав граждан и определения статуса Центральной и других избирательных комиссий регулирует федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее 67-ФЗ). Согласно ему на систему комиссий возложены основные функции — реализация и защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, подготовка, и, непосредственно, проведение выборов и референдумов  . О. Е. Артемова выделяет не производный от других органов государственной власти характер функций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, закрепленный в 67-ФЗ и определяет их в четыре группы: организационные, контрольные, экспертные, консультативные полномочия. Комиссию следует характеризовать как федеральный орган государственной власти, созданный президентом и Федеральным Собранием для осуществления специальных полномочий в сфере организация подготовки и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации  .

Стоит отметить зависимость от избирательных прав гражданин рассмотренной нами процедуры опроса граждан. В статье 31 131-ФЗ устанавливается право на участие в опросе жителям, обладающим активным или пассивным избирательными правами. Определение такого права не привязывается законодательством к положениям 67-ФЗ, а проведение опроса, в отличие от местного референдума, возлагается не на систему избирательных комиссий, но фактически на инициатора проведения опроса.

Подводя итог анализу нормативного правового регулирования подготовки и проведения общероссийского голосования, можно отметить ряд проблемных особенностей.

1. Порядок общероссийского голосования по поправкам к Конституции определяется законом о поправке, который, в силу позиции Конституционного суда в постановлении №12-П от 31.10.1995, является особым правовым актом, который отличается порядком одобрения и вступления в законную силу от федеральных и федеральных конституционных законов. Президент вправе издавать указы и распоряжения, которые являются по своей сути подзаконными актами и не могут противоречить Конституции и федеральным законам  . По этой причине можно выделить проблему легальности подготовки и проведения процедуры общероссийского голосования. Федеральным законодательством, устанавливающим компетенции Центральной избирательной комиссии, не предусматривается наделение этого органа дополнительными полномочиями, определяемыми президентом. Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П не нашел противоречия Конституции Российской Федерации в издании президентом указов, заполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, которые нуждаются в законодательном решении, при условии, ограничения их срока действия до принятия соответствующего законодательства  . По нашему мнению, проведение общероссийского голосования нуждается в полноценном регулировании федеральным законодательством с возможностью дополнения компетенций системы избирательных комиссий на уровне 67- ФЗ. Предложенная в проекте закона о поправке и в распоряжении президента концепция организации общероссийского голосования может быть расценена как сомнительная, ввиду важности вопроса изменения Конституции России.
2. По своей сути, общероссийское голосование по закону о поправке имеет сходство как с формой высшего непосредственного выражения власти народа России — референдумом, так и с формой осуществления местного самоуправления — опросом. Последний, в свою очередь, не является формой непосредственного народовластия, в отличие от местного референдума. Существенным здесь является обязательность и отсутствие процедур параллельного или дополнительного утверждения результатов волеизъявления. Согласно толкованию Конституционного суда в постановлении №12-П от 31.10.1995 года статьи 136 Конституции законодатель имеет право урегулировать вопросы направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения законодательными органами субъектов России и проверки соблюдения процедур одобрения поправок. Это единственные права в сфере одобрения поправок, которыми наделен законодатель. Вопрос о том, как поправка указывается в тексте Конституции, можно определить в другую группу прав, не являющихся предметом нашего рассмотрения. Из этого следует, что роль законодательной власти ограничивается определенным кругом полномочий, которые не могут быть расширены федеральным конституционными и федеральными законами ввиду невозможности изменения статьи 136 иначе, как путем принятия новой Конституции. Проект закона о поправке предполагает вступление его в законную силу по частям с использованием проверки одобренного законодательными органами субъектов закона Конституционным судом на соответствие главам 1, 2, 9 Конституции. Вступление в силу статьи 2, регулирующей общероссийское голосование, проекта закона напрямую связывается с решением Конституционного суда, что скорее всего противоречит позициям последнего, рассмотренным нами ранее. Не предусматривается приостановление или отмена вступления в законную силу закона о поправке Конституционным судом после прохождения процедуры в Федеральном Собрании или в законодательных органах субъектов. Отклонение поправок большинством участников общероссийского голосования, при использовании предлагаемых в законе механизмов, может породить правовую неопределенность, снижение легальности и легитимности решений органов власти.