Развитие местного самоуправления в России

Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации

 Зимина Наталья Валерьевна,

E-mail: tusenka-85@mail.ru

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь — реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство всегда традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Размышляя над кардинальными проблемами современной России, можно обнаружить, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом. Ни один цикл когда-либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы «круговое» движение исторического процесса. Более того, всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций — реформ и контрреформ. Но сегодня, особо настораживает и тревожит то обстоятельство, что обращение к пройденному нашей страной опыту все чаще напоминает известный афоризм об истории как науке, оправдывающей ошибки в настоящем ссылкой на аналогичные ошибки в прошлом.

Признание этого факта наводит на мысль о преемственности, и даже повторяемости тех или иных моментов российской истории. При этом возникает вполне правомерный вопрос: а не проявляются ли в различных исторических периодах одни и те же тенденции?

В числе основных факторов истории, прежде всего, следует отметить характерную для России пространственную и геополитическую ситуацию, специфические механизмы функционирования местного самоуправления и сословного строя и, самое важное, — особую роль государства и его институтов в регулировании социальных отношений.

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.Н. Ончинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление» — это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.

Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам. Другие утверждали, что самоуправление — результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения. Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой.

Местное самоуправление в последнее время стало предметом пристального рассмотрения в отечественной правовой литературе. Однако, как правило, учебники и учебные пособия посвящены современному периоду становления и развития местного самоуправления. В данной работе сделана попытка восполнить существующий пробел: местное самоуправление рассмотрено с момента его становления и до наших дней.

Развитие муниципального управления и местного самоуправления находятся сегодня на переднем плане демократических преобразований и формирования гражданского общества в России. Это – важнейшая задача, решение которой определяет прочность системы гражданских институтов, и возможности эффективной организации хозяйственной жизни на территории России.

В настоящее время местное самоуправление считается обязательным атрибутом любого цивилизованного и правового государства. Наличие либо отсутствие в государстве данного института позволяет во многом судить о его демократическом или антидемократическом характере. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов гражданского общества, который позволяет населению государства на самом близком для них низовом уровне принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решая отдельные вопросы местного значения.

Переход к рыночной системе социально-экономического развития страны сопровождается повышением роли и значимости территориального регулирования. Это проявляется в предоставлении достаточно широких прав и возможностей самостоятельного развития регионам, в повышении ответственности территорий за решение собственных проблем и вопросов.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства.

В российском законодательстве существует отдельная отрасль права — Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, призвано регулировать муниципальное право. В частности:

• ü выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
• ü управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
• ü осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
• ü реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Местное самоуправление будучи, хотя и на определенных автономных началах, инкорпорированным в государственную структуру, подвержено правовому регулированию со стороны самих местных сообществ, со стороны субъектов и Российской Федерации. Это означает, что исследованию следует подвергнуть нормативно-правовую базу на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на каждом из этих трех уровней.

Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми, технологиями.

При этом мы исходим из того, что в условиях российского переходного общества праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сферах жизни общества и, особенно, в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института.

В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления — один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну[4].

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии[4].

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Основы муниципального управления — это находящаяся под защитой государства система принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления местного управления и самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления соответственно понимают совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципальные правовые нормы нормативных правовых актов Федеральный закон от 6 октября2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права;

2) международные договоры Российской Федерации;

3) Конституция Российской Федерации;

4) федеральные конституционные законы;

5) федеральные законы;

6) указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

7) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

8) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;

9) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

10) законы субъектов Российской Федерации;

11) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

12) уставы муниципальных образований;

13) решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

14) иные муниципальные правовые акты[3].

Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция Российской Федерации как бы завершает этап поисков новых правовых форм.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер[3].

Муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия:

1) непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и;

2) органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором — акт применения права[3].

В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и поэтому ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя собой сферу регулирования законом. Однако и в современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов также продолжает оставаться значительным.

Возникновение и действие ведомственных актов обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов: министерств, агентств, комитетов, департаментов, инспекций и иных разновидностей центральных органов управления. Они могут быть как федеральными органами исполнительной власти, так и соответствующими органами субъектов Российской Федерации, выполняющими специализированные функции управления, регулирования и надзора. Их статус определяется Конституцией РФ, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством РФ. В их функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов имеются различия.

Нормативные правовые акты, принимаемые названными органами, регулируют внутриорганизационную деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут носить межведомственный и надведомственный характер и регулировать отношения ведомств и граждан. Такие акты издаются только в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах.

Следует отметить, что положение ведомственных актов в общей системе нормативных правовых актов Российской Федерации не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном  уровне. В Конституции Российской Федерации отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом.

В большинстве случаев полномочия министерств и ведомств в сфере правотворчества устанавливаются положениями о них и утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, которые служат юридическим основанием их деятельности по применению права. Иногда правомочия таких органов исполнительной власти закрепляются Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, а также нормативным распоряжением Президента РФ или Правительства РФ.

Таким образом, ведомственные акты — один из основных источников российского административного права, регламентирующий значительную часть важнейших общественных отношений. Поэтому проблемы, возникающие в уяснении того, что представляют собой ведомственные акты, их сущность, а также вопросы их классификации и перспективы их совершенствования вызывают у исследователей повышенный интерес. Разрешение этих проблем необходимо еще и потому, что по-прежнему наблюдается превышение министерствами и ведомствами своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование. Проекты ведомственных актов далеко не всегда качественны и адекватны существующим отношениям, не всегда соответствуют действующему законодательству. В связи с этим для правового информирования организаций и граждан целесообразно издание регулярного сборника ведомственных актов, что должно послужить повышению эффективности ведомственных актов.

Преодоление этих и иных пороков ведомственного правотворчества, определение единых, базовых, оптимальных, гармоничных требований, предъявляемых к ведомственным актам, является важнейшей задачей юридической науки. В современных условиях на первый план выдвигается задача усиления требований, предъявляемых к ведомственным актам. Эта задача определяется основополагающим требованием — обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законов.

Поэтому в современных условиях существует необходимость перехода к законодательной регламентации порядка принятия ведомственных актов. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти довольно краткие и не регулируют все необходимые вопросы подготовки проектов ведомственных актов. Издание закона привело бы к установлению порядка и единообразия, созданию и поддержанию баланса между законами и ведомственными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению. В законе следует законодательно оформить классификацию ведомственных актов. При этом учесть все виды ведомственных актов, которые будут присущи соответствующему федеральному органу исполнительной власти, установить признаки каждого вида актов и их иерархию. На наш взгляд, ведомственные акты должны располагаться в следующем порядке: приказ, инструкция, положение, правила, постановление, распоряжение.

В целях установления конституционного порядка 6 октября 2003 года по инициативе Президента РФ был принят новый Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (последняя редакция от 29.06.2015). Среди основных нововведений данного Закона следует отметить:

а) построение двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание городских и сельских поселений в составе муниципального района (ст. 11);

б) закрепление за каждым уровнем (типом) муниципального образования перечня вопросов местного значения и муниципального имущества (ст. ст. 14, 15, 16, 50);

в) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления (ст. 35);

г) предусмотрена контрактная система для главы местной администрации (ст. 37);

д) расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включены такие формы, как голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п. (ст. ст. 24, 28, 30, 31);

е) запрет не «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления;

ж) процедура «банкротства муниципального образования» (ст. 75);

з) ограничение контроля субъектов РФ за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

и) усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст. 75).

В управленческом аспекте разграничение полномочий происходит между органами исполнительной власти не только по вертикали, но и по горизонтали. Здесь разграничение исходит из административных принципов: централизации и децентрализации, отраслевого и межотраслевого управления, линейности и функциональности, территориальности и др.

Данный аспект позволяет провести техническую работу по разграничению полномочий в системе исполнительной власти в целях улучшения качества управления путем творческого распределения функций между всеми вертикальными и горизонтальными звеньями исполнительной власти.

В федеративном государстве построение системы исполнительной власти таким образом, чтобы территориальные масштабы страны не были препятствием для быстрого и оперативного реагирования на конфликтные процессы, является одной из его основных задач.

Результат разграничения предметов ведения и полномочий будет иметь положительное значение для практики управления только при наличии четких научных взглядов на данный процесс. Опираясь на научные представления о порядке разграничения предметов ведения и полномочий, можно понять глубинную сущность данного процесса, определить его границы, отыскать сильные и слабые стороны на каждом участке государственного администрирования.

Качество государственного управления в масштабе федеративного государства в целом и составляющих его системах будет прямым отражением избранного подхода к разграничению предметов ведения и полномочий. Оценка верности выработанных наукой критериев, способов, принципов разграничения предметов ведения и полномочий, нашедших свое воплощение и жизненное подтверждение в федеративной практике, указывает на необходимую степень взаимосвязи административной науки и государственного управления.

Научно выработанная методология определения объема властных полномочий органов исполнительной власти в децентрализованной системе государственного управления создает необходимый фундамент для преодоления кризисных ситуаций в управлении, способствует своевременному выявлению и заполнению возможных функциональных, структурных и иных пробелов в деятельности различных звеньев системы органов исполнительной власти, преодолению проблем в управлении на более высоком уровне с использованием присущей для него гаммы средств и методов воздействия на широкий спектр общественных отношений.

Перераспределение управленческих полномочий в федеративных моделях государственного устройства позволяет снять с федерального уровня груз тех общественных проблем различных территориальных сообществ, которые могут быть разрешены более оперативно и качественно на уровне других автономных субъектов, наиболее к ним приближенных и имеющих достаточные для реагирования средства и нормативно закрепленные полномочия. Таким образом, центральное правительство за счет сужения сфер пространственного реагирования, не требующих централизованного воздействия, может переключиться на решение более глобальных для практики федеративных отношений вопросов и задач.

Нигде так ярко, как в системе исполнительной власти, не проявляется результат перераспределения управленческого воздействия на различные сферы общественной жизни, выражающийся в экономичности и рациональности выбора функционально-структурных взаимосвязей, в сочетании государственных и общественных интересов и потребностей на основе различных комбинаций отраслевого и межотраслевого, территориального и иных начал в управлении.

Закрепление предметной и функциональной специализации органов исполнительной власти, отражающее природно-географические, климатические, демографические и иные особенности конкретного территориального коллектива, позволяет осуществлять организацию и регулирование таким образом, что взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов обеспечивает управленческий баланс во всей системе исполнительной власти.

Установленные за каждым уровнем исполнительной власти предметы ведения и полномочия находят свою функциональную детализацию, конкретизацию и соответствующим образом регламентированы. Четкое, конкретное установление рамочных принципов регламентации в рамках совместных предметов ведения, установление границ самостоятельности по предметам собственного ведения и наполнение принципа самостоятельности содержанием, выбор форм и методов решения управленческих задач обеспечивают стабильность и порядок в механизме государственного управления.

Децентрализованная система с четким определением полномочий и вытекающих из них функций позволяет разработать и внедрить в практику различные механизмы контроля над деятельностью органов исполнительной власти не только внутри системы этих органов, но и со стороны внешней среды (парламентский, судебный, общественный контроль, прокурорский надзор).

Наличие федеративной структуры обусловливает сложную схему распределения сфер управленческого воздействия и полномочий исполнительной власти, которая должна исходить из следующих групп правовых явлений:

1) полномочия органов исполнительной власти различных уровней государственной власти и местного самоуправления определяются исходя из предметов ведения РФ, предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметов ведения субъектов РФ, предметов ведения местного самоуправления, предметов совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления (полномочия исполнительной власти из совокупного «государственного поля», поделенного между различными уровнями власти);

2) разграничение предметов ведения и полномочий предполагает одновременно и взаимодействие, сотрудничество органов исполнительной власти, как по вертикали, так и по горизонтали (о необходимости оказания особого внимания не «разделистским» аспектам, а сотрудничеству властей в отношении публичных властей.

Многие исследователи видят в отсутствии разделения установленных Конституцией РФ предметов ведения по сферам законодательной и исполнительной власти серьезные проблемы для теории и практики. По выражению В.Н. Лысенко, «все смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления»

В разграничении предметов ведения и полномочий есть, конечно, свои преимущества при принятии решений в процессе государственного управления. Но есть и недостатки. Даже в полностью децентрализованных системах центр должен сохранять контрольные полномочия в отношении власти автономных единиц и в случае необходимости привлекать руководство к ответственности. Фактически будет наблюдаться расхождение центральных интересов и интересов автономных единиц, проявляющееся в противостоянии.

Жесткая же централизация характеризуется сосредоточением власти в центре, органы которого вправе осуществлять даже мелочную опеку подведомственных органов автономных единиц. С одной стороны, происходит размытие границ центральной власти, с другой — игнорирование особенностей автономий и автоматическое подавление стремлений к поиску оптимальных вариантов решения управленческих задач. В строго централизованных системах элементы пытаются выйти на уровень самостоятельности через конфликт с системой, разрушая тем самым ее устойчивость.

Таким образом, в федеративном государстве полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы. Остается ответить на вопрос о том, из каких моментов нужно исходить при расчете объема власти. Отправной точкой, как нам кажется, должны стать полномочия органа исполнительной власти конкретного уровня по исполнению конкретных функций. Общий набор таких полномочий должен соответствовать задачам органа.

Постоянная динамика общественных отношений, характеризующаяся их усложнением, требует постоянного пересмотра объема полномочий органов исполнительной власти различных уровней. Исполнительная власть должна быть гибкой, приспосабливаться к любым изменениям окружающей действительности.

Важно также отметить, что в зависимости от конкретных внешних или внутренних обстоятельств объем полномочий может пересматриваться в пользу одного или другого уровня власти.

Местное самоуправление играет важную роль в развитии федеративных отношений, так как оно дополняет комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако практика становления и развития местного самоуправления, в условиях постсоветского периода российской государственности, говорит о том, что заимствование современного европейского опыта, без учета исторических, экономических, политических, социальных и культурных особенностей российского общества не возможно.

Выделены следующие проблемы местного самоуправления:

• − недостаточное правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции;
• − предел делегирования государственных полномочий и их объёма;
• − нечёткость в определении субъекта, которому передаётся осуществление государственных полномочий;
• − концентрация муниципальных образований на уровне городов и районов субъектов Российской Федерации, в то время как права жителей других населённых пунктов и местных сообществ существенно ограничены.

В направлении решения этих проблем в стране осуществляется реформа местного самоуправления, суть которой укрепление вертикали власти. Задачами данной реформы является реформирование парламентской системы, создание надгосударственных органов власти и введение контрольного института полномочных представителей.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ» — N 31 от 04.08.2014 г.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» (ред. от 15.02.2016) // Российская газета — N 47 от 07.03.2007 г.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 15.02.2016) // опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru— 15.02.2016 г. (Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета» — N 202 от 08.10.2003 г.)
4. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) //   Информационно-правовой портал «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] – http://www.consultant.ru/
5. Бялкина Т.М. «О системности законодательного регулирования местного самоуправления» / М: Норма — 2012 г.
6. Зотова, З.М. «Власть и общества: проблемы взаимодействия» /З.М. Зотова; под ред. С.А. Попова: М., Омега-Л, 2011г.
7. Парахина В.Н. «Муниципальное управление»./В.Н. Парахина // М., КноРус – 2012 г.
8. Пешин Н.Л. «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели» / Н.Л. Пешин-М: Статут, 2012г.
9. Фадеев В.И. «Муниципальное право России» // В.И.Фадеев // М.: Проспект – 2014 г.
10. Шестакова Е.В. «Модельное законодательство в области местного самоуправления в Российской Федерации» /Е.В. Шестакова/ М:  Регион: экономика и социология — 2013г. — № 2. — с. 185-191.
11. Яцкин А.В. «Правовое регулирование разработки административных регламентов» М: Норма — 2013г.